African Information Society Initiative [AISI] - ICT Policy

Étude sur l'Efficacite des Instruments de la Politique de l'Informatique en Afrique

le Cas de la Côte d'Ivoire

par Safoura Fadiga

25.1 Introduction

L'introduction de l'informatique en Côte d'Ivoire s'est faite dès la première génération d'ordinateurs. Le premier ordinateur, un GAMMA 30 de la compagnie Bull, fut installé au Ministère de l'Économie et des Finances dès 1962, à la Direction de la Statistique. La compagnie IBM quant à elle, était présente depuis 1950, mais ses activités étaient plutôt orientées vers la mécanographie.

Cependant, les pouvoirs publics eurent à coeur très tôt de créer les conditions nécessaires pour attirer les nationaux vers ce secteur d'activités, comme l'atteste l'introduction d'une

« prime de qualité » dès 1963 en faveur des mécanographes, puis la création de l'Office Central de la mécanographie en 1967.

Par la suite cette volonté de favoriser un usage intensif de l'outil informatique à tous les niveaux, et une meilleure maîtrise de cet outil par les nationaux s'est manifestée très clairement.

On peut distinguer trois périodes dans l'action du gouvernement :

Avant 1980 (date de la création de la CNTI)

Presque toutes les applications informatiques de l'État sont centralisées, principalement à l'Office Central de la Mécanographie (OCM).

. De la création de la CNTI jusqu'à la dissolution du SGI.

Grogne des grands services utilisateurs de l'OCM, qui débouche finalement sur la mise en place d'une politique cohérente pour l'administration et le grand public : élaboration du premier plan informatique national, puis mise en place des structures de coordination et d'encadrement (CNI, SGI, CMI). Une politique dont la mise en oeuvre n'ira pas sans problèmes. Cette période coïncide aussi avec la percée de la micro-informatique dans le monde et en Côte d'Ivoire.

Après la dissolution du SGI

Reprise en main de l'informatique nationale par la DCGTx (structure existante) qui absorbe le SGI, à laquelle l'OCM tente timidement de résister. Tandis que le SGI se donnait pour vocation l'assistance et le conseil, la DCGTx tente à la fois de diriger, d'assurer la maîtrise d'oeuvre et l'exécution des projets des grandes administrations. Ce qui ne va pas non plus sans quelques grincements de dents.

25.2 Inventaire des outils de politique nationale informatique

Le tableau fourni en annexe A1 comprend un inventaire des outils de politiques informatiques que nous avons pu déceler à travers des documents glanés avec beaucoup de difficultés, et les interviews de quelques uns des acteurs concernés.

Les catégories d'outils auxquelles ce tableau fait référence sont :

A. Structures dont le rôle est l'analyse, la sélection, la formulation et la revue des options politiques informatiques.

B. Outils (moyens) utilisés pour mettre en oeuvre et appliquer effectivement les options politiques informatiques.

C. Outils utilisés en tant qu'interfaces avec d'autres domaines de politique publique.

25.3 Analyse détaillée de quelques outils

Dans ce chapitre, nous analyserons pour quelques uns des outils recensés au chapitre 1. Les Objectifs, l'ampleur de la réalisation des objectifs et les 12 principaux problèmes solutionnés par ces outils, les facteurs ayant contribué au succès ou à l'échec de leur mise en oeuvre.

25.3.1 L'Office Central de la Mécanographie (OCM).

Objectifs de l'OCM.

. Centraliser les grandes applications informatiques de l'État.

Permettre à l'État de recruter et de conserver des informaticiens compétents.

Contribuer à la formation de personnels informaticiens nationaux pour les secteurs public et privé.

L'ampleur de la réalisation de ces objectifs. Principaux problèmes solutionnés

. Les départements informatisés

A permis d'informatiser les principales activités du Ministère de l'Économie et des Finances : Trésor, Impôts, Douane, Gestion du personnel, Paie des fonctionnaires et agents de l'État.

. Jusqu'en 1979, l'OCM a participé à l'informatisation de 15 ministères et 25 établissements publics et para-publics, par lesquels on peut citer : le Ministère des Travaux Publics, de la Construction et des Postes et Télécommunications, le Ministère de la Fonction Publique, Ministère de l'intérieur.

. La formation d'informaticiens nationaux.

L'OCM a initié les premières formations, sur le territoire national, de professionnels pour l'informatique : opérateurs-pupitreurs, programmeurs, analyste-programmeurs, ingénieurs concepteurs.

Il a contribué à la formation de cadres informaticiens à l'extérieur du pays, dans des entreprises (notamment la SINORG et la SIERIA en France), ou des universités françaises (CNAM principalement).

En 1980, la Côte d'Ivoire compte 1900 informaticiens, toutes spécialités confondues (770 dans le secteur public et 1130 dans le privé).

La possibilité pour le secteur public et para-public de recruter et d'offrir une carrière à des informaticiens nationaux compétents.

La mise en commun des ressources et des moyens pour informatiser les structures administratives.

Facteurs ayant contribué au succès dans la mise en oeuvre de cet outil.

Le statut d'Établissement Public à caractère Industriel et Commercial (EPIC) donné à l'OCM. Ce statut permettait de placer le personnel ivoirien de l'OCM en position de détachement, et de lui appliquer un régime salarial identique ~ celui des informaticiens du secteur privé. D'ailleurs ce régime salarial s'appuyait sur les différentes primes octroyées aux informaticiens et à toutes les personnes que la Direction de l'OCM voulait bien assimiler à des informaticiens: « prime de qualité », « indemnité représentative de frais », instituées en 1963 avant la création de l'OCM. Puis « primes de rendement » créées après.

Facteur ayant contribué à l'échec dans la mise en oeuvre de cet outil.

Centralisation excessive des moyens informatiques de l'État.

Imputation du coût des systèmes informatiques à un budget centralisé (celui de l'OCM), et non aux budgets des structures qui en bénéficiaient.

Utilisateurs éloignés de leurs systèmes informatiques, informations non saisies à la source

. L'OCM vivait essentiellement des subventions de l'État, et se comportait apparemment comme un fournisseur dégagé de tout souci d'équilibre financier. En 1980, l'État consacrait 15 milliards de francs Cfa aux dépenses informatiques du secteur public et para-public. Le budget de l'OCM (2,7 milliards F.CFA en 1980), représentait 20% de cette dépense.

Relations conflictuelles entre les trois groupes concernés: OCM, Services utilisateurs, Fournisseurs de matériels, logiciels et prestations informatiques. Ces derniers étaient liés contractuellement à l'OCM. D'où une certaine confusion des responsabilités concernant la définition des finalités et l'expression des besoins.

Progressivement les fournisseurs ont tenté avec plus ou moins de succès de nouer des contrats directement avec les Services utilisateurs.

25.3.2 La Commission Nationale pour le Traitement de l'information (CNTI)

Objectifs.

Étudier les problèmes potentiels de l'informatique en Côte d'Ivoire

Enquêtes et élaborer des statistiques sur la situation de l'informatique en Côte d'Ivoire

. Réaliser le premier plan informatique national.

Réalisation des objectifs. Principaux problèmes solutionnés

Premiers résultats statistiques sur l'informatique ivoirienne

Premier plan informatique (1980-1985)

Sensibilisation des pouvoirs publics et préparation de la mise en place des structures d'encadrement que sont la CNI, le SGI et les CMI.

Facteurs ayant contribué au succès dans la mise en oeuvre de cet outil

Les problèmes que connaissait l'OCM vis-à-vis des services qui avaient recours à cet organisme pour gérer leur système informatique: tous les partenaires de l'OCM avaient envie que ça change.

Les ressources humaines et matérielles de l'OCM furent abondamment utilisées, ainsi que de nombreux experts étrangers dont les services étaient bien sûr rémunérés au prix fort.

Le contexte économique favorable (la crise n'était pas encore vraiment perceptible au niveau national)

. Le contexte politique très favorable au ministère d'État ll, auquel était rattaché la CNTI.

Facteur ayant contribué à l'échec dans la mise en oeuvre de cet outil

On peut dire que la CNTI a rempli sa mission. La CNTI ne fut qu'une structure transitoire car, aussitôt après l'adoption du plan informatique 1980-85, elle a disparu au profit des structures d'encadrement qu'elle avait contribué à mettre en place.

25. 3.3. Le premier Plan Informatique National

Objectifs.

a) Sensibiliser les pouvoirs publics, les décideurs et le grand public

b) Former des nationaux

La formation est retenue comme priorité du plan, avec comme pour corollaire la recherche liée à l'enseignement. La finalité des actions de formation est l'ivoirisation des chefs de projets et des cadres concepteurs de systèmes informatiques.

Créer un appareil de formation initiale et de formation permanente adapté aux besoins du pays. Mettre en place un système de diplômes reconnus garantissant la qualité des formations. Ainsi, le plan prévoit que le nombre de spécialistes (hors opérateurs de saisie passera de 1200 en 1980 à 3250 en 1985.

Disposer d'un nombre suffisant d'informaticiens ivoiriens aux différents niveaux de qualification. En 1980, alors que le taux d'ivoirisation du personnel d'exploitation est de 97%, le taux d'ivoirisation du personnel d'études des SSCI qui est de 26%.

Formation permanente de concepteurs de systèmes informatiques et de techniciens de maintenance. L'objectif étant d'une part que le personnel déjà en poste puisse se recycler, progresser en qualification et suivre l'évolution technique; d'autre part permettre la reconversion de certains travailleurs a l'informatique.

c) Normalisation et harmonisation: définir les conditions garantissant une meilleure informatisation.

Définir et mettre en place les conditions garantissant une informatisation efficace: normes et méthodes, recours systématique aux schémas directeurs pour les différents organismes, harmonisation des choix au niveau des matériels et des logiciels, etc.

d) accélérer et rendre effective la réforme administrative. Développer la télématique afin de favoriser la décentralisation administrative.

Utiliser l'informatisation des grands départements étatiques et paraétatiques comme levier de la réforme administrative. Chaque processus d'informatisation sera l'occasion de redéfinir les procédures en vue d'améliorer le fonctionnement de l'administration et le service rendu aux usagers.

Développement des télécommunications et des réseaux, de manière à favoriser la décentralisation des services administratifs et l'équilibre entre régions.

e) Créer une industrie informatique.

Favoriser le développement de certains créneaux de l'industrie informatique et consolider la stratégie d'indépendance.

f) La coopération internationale

Réalisation des objectifs. Principaux problèmes solutionnés

a) Sensibiliser les pouvoirs publics, les décideurs et le grand public

Utilisation des médias (radios, journaux, télévision), puis organisation d'expositions (SABIC, Journées Africaines d'Informatique (JAI)) et de colloques. Des enquêtes menées lors de l'élaboration du plan informatique 1986-90 (ANNEXE-I, pages 7 et 28) donnent les résultats suivants:

Au niveau du grand public:

-- 84% de la population n'ont aucun rapport avec l'informatique

-- 56% des ivoiriens voit de façon positive l'impact de l'informatique sur le développement du pays

-- 56% de la population est indifférente au phénomène informatique

-- 65% pensent que l'informatique, tout en étant indispensable, est facteur de chômage.

-- 54% affirment n'avoir jamais entendu parier de l'informatique.

-- 75% ignorent l'existence des structures d'encadrement.

Au niveau des utilisateurs:

-- 25% seulement des entreprises ou organismes disposent d'un plan informatique ou d'un schéma directeur.

-- 55% des entreprises sont informatisables.

b) La formation des nationaux

Jusqu'en 1985, les structures nationales de formation qui sont opérationnelles sont:

L'Office Central de Mécanographie (OCM): formation des programmeurs, pupitreurs et opératrices de saisie

-- L'Institut Supérieur d'Informatique (ISI-INSET) : Formation d'analyste-programmeurs. Vingt-quatre (24) programmeurs par an.

-- LINIG (rattaché à l'Institut Français de Gestion, un organisme privé français): reconversion à l'informatique d'étudiants titulaires d'une maîtrise d'économie ou de sciences. Vingt-quatre (24) « Ingénieurs Concepteurs » par an.

Dans le privé, le développement de la micro-informatique a entraîné depuis 1980, la création presque anarchique de plusieurs établissements de formation de programmeurs et d'analystes-programmeurs.

En 1980, la Côte d'Ivoire comptait 1900 informaticiens, tous niveaux confondus.

Au 1er janvier 1985, elle comptait 2942 informaticiens, tous niveaux confondus.

c) Normalisation et harmonisation: définir les conditions garantissant une meilleure informatisation.

Un Conseil National de Normalisation a été créé, en lieu et place du « Bureau Ivoirien de Normalisation » qui existait depuis 1981.

Les actions suivantes ont été amorcées mais non finalisées; il s'agissait de définir:

une nomenclature des produits informatiques

Les méthodes d'élaboration de schémas directeurs: le choix s'est porté sur la méthode RACINES.

Les modèles de « Dossiers » et « Cahiers des Charges pour les appels d'offres informatiques.

Les procédures de passation des marchés informatiques.

d) accélérer et rendre effective la réforme administrative. Développer la télématique afin de favoriser la décentralisation administrative

Mise en place du réseau SRANPAC

e) Créer une industrie informatique.

f) La coopération internationale.

Facteurs ayant contribué au succès dans la mise en oeuvre du Plan Informatique National. Ce sont les mêmes que ceux qui ont contribué au succès de la CNTI.

Facteur ayant contribué à l'échec dans la mise en oeuvre du premier Plan Informatique National

La lourdeur et le caractère bureaucratique des structures d'encadrement mises en place (CNI, SGI, CMI). Ces structures étaient rattachées à un ministère non technique, et ne disposaient pas de toutes les compétences nécessaires pour accomplir leur mission.

Les rivalités entre l'OCM et le SGI ont entraîné le blocage du bon fonctionnement de ces structures.

La résistance opposée par les ministères techniques vis-à-vis de l'action du SGI, et qui se traduisait par un immobilisme notoire de certains d'entre eux.

Insuffisance de la formation des « Ingénieurs Concepteurs » issus de l'INIG. Le Gouvernement ivoirien a en effet passé un accord avec l'IFG (Institut Français de gestion) pour la formation d'ingénieurs informaticiens. D'une part, cet établissement privé français n'était pas habilité par l'État français à délivrer des diplômes d'ingénieurs en informatique. D'autre part, I'INIG a recruté le plus souvent des étudiants n'ayant pas une base scientifique suffisante pour en faire, après un an de formation théorique, des ingénieurs informaticiens. « Ces spécialistes formés au rabais se trouvaient, pour des raisons politiques, à la tête des postes d'encadrement de l'administration... » (Extrait du « BILAN CRITIQUE » de la politique d'informatisation du gouvernement ivoirien).

25.3.4 Deuxième Plan Informatique national (1986-1990)

Objectifs

a) Poursuivre et accélérer le développement harmonieux de l'utilisation de l'informatique en Côte d'Ivoire

b) La formation

c) Maîtriser le développement de l'informatisation des secteurs publics et para-publics. Améliorer la décentralisation et le service rendu aux usagers.

d) Étendre l'utilisation de l'outil informatique à tous les secteurs de l'économie nationale

e) Développer un secteur d'industrie informatique nationale, et des services; (notamment avec le projet de création d'une industrie de montage de micro-ordinateurs).

f) Favoriser la recherche en informatique, afin de constituer un pôle de compétences

g) Favoriser le collecte, le stockage et la diffusion de données locales et internationales afin de mettre en place de grandes Bases et Banques.

h) Renforcer la coopération bilatérale et multilatérale.

Réalisation des objectifs. Principaux problèmes solutionnés

Il n'existe aucune statistique concernant la réalisation de ce plan. On se limitera donc à une analyse critique de ce qui a été amorcé dans la réalisation de ce plan.

Point ©): décentralisation. Le tableau de la « répartition de la dépense informatique publique par ministère » montre une certaine déconcentration des applications informatiques du secteur public. Cependant, l'OCM et le Ministère de l'Économie et des Finances représentent encore 46,22% de la dépense informatique publique.

Point (b): la formation, et c) la maîtrise de l'informatisation. Le tableau montre que le nombre de structures mises en place, ou de structures existantes dont les programmes de formation ont été modifiés, est assez considérable. Cependant toutes les structures prévues n'ont pas vu le jour. Concernant la maîtrise de l'informatisation, le tableau montre que si des progrès certains ont été réalisés par rapport à 1980, 60% des responsables informatiques en Côte d'Ivoire sont encore des expatriés en 1985.

Point (e): industrie informatique nationale. Le projet de création d'une chaîne de montage de micro-ordinateurs n'a pas vu le jour. Ce projet prévoyait la création d'une structure mixte (60% État et privés ivoiriens, + 40% Constructeur privé), avec un capital de 350 millions de F.Cfa. Il devait permettre le montage de 3000 micro-ordinateurs par an, dont 1000 absorbé par l'État; la création d'environ 50 emplois.

Point (f) : la recherche. Projet resté à l'état de voeux pieux.

. Point (9): les Banques de Données et les grands projets. Les projets réalisé sont antérieurs au 2è plan:

BDSE (Banque de Données Socio-économiques). 1982, sous la conduite de l'OCM.

BETIE (Banque de Données Économiques sur les Transactions Internationales et les Échanges). Contient les statistiques douanières. Son centre serveur est l'OCM. Cette Banque de Données serait opérationnelle depuis 1982, sous la conduite de l'OCM.

BDA (Banque de Données Administratives), menée dans le cadre de réforme administrative, et limitée aux textes d'application se rapportant aux institutions.

Le SYDAM (Système de Dédouanement Marchandises). Ce système avait pour objet l'amélioration des procédures administratives dans le domaine douanier mais le choix initial du matériel (des mini-6 de BULL) a entraîner de très nombreuses pannes et donc un taux d'utilisation insuffisant de la part des opérateurs économiques concernés.

Facteurs ayant contribué au succès dans la mise en oeuvre du 2è plan

L'abondance des ressources financières mises a la disposition des structures d'encadrement, malgré la crise économique. Le SGI n'a pas hésité à faire appel à une expertise privée très coûteuse à l'intérieur et à l'extérieur du pays. Ce fut le cas par exemple pour la formation des « ingénieurs concepteurs de l'INIG »

Facteur ayant contribué à l'échec dans la mise en oeuvre du 2è plan Ces facteurs sont identiques à ceux qui ont contribué à l'échec dans la mise en oeuvre du premier plan.

25.3.5 Les structures d'encadrement: la Commission Nationale pour l'informatique (CNI), le Secrétariat Général à l'informatique (SGI) et les Commissions Ministérielles de l'informatique (CMI).

Objectifs de la CNI :

a) Étudier et proposer au gouvernement les grandes lignes de la politique nationale de l'informatique

b) Donner un avis motivé sur le Plan Informatique national et les études

c) Donner un avis sur tous les dossiers, études ou rapports d'audit relatifs aux réalisations informatiques

d) Susciter ou recommander tous projets, études et programmes informatiques

Objectifs du SGI

a) Assurer la coordination, le contrôle et le suivi des programmes et la réalisations informatiques

b) Coordonner l'exécution du Plan Informatique, en actualiser le programme de mise en oeuvre une fois par an, en phase avec les procédures budgétaires. Préparer le nouveau plan à l'échéance de l'ancien.

c) Assurer le secrétariat de la CNI.

Objectifs des CMI

Proposer au Ministre un schéma directeur d'informatisation conforme aux orientations du Plan Informatique national

Coordonner l'exécution de ce schéma directeur, en actualiser le programme de mise en oeuvre une fois par an en tenant compte des procédures de préparation du budget.

Élaborer le nouveau schéma directeur à l'échéance de l'ancien.

Réalisation des objectifs de ces structures. Principaux problèmes solutionnés.

En gros, les problèmes solutionnés sont les mêmes que ceux des différents plans informatiques, puisque la CNI, le SGI et les CMI étaient les structures d'encadrement chargées de définir et / ou de veiller à l'application de ces plans.

Environ 30 schémas directeurs d'informatisation ont été réalisés pour différents ministères et services publics, sous la conduite des ingénieurs du SGI. Dix (10) de ces plans ont été finalisés mais n'ont pas tous été réalisés.

Un seul schéma directeur (sur les 10) a été mis en oeuvre: celui du « projet sécurité » relative à la mise en circulation de pièces d'identité infalsifiables.

Diffusion plus ou moins grande d'outils méthodologiques tels que RACINES, MERISE, les méthodes WARNIER LCS et LCP.

Facteur ayant contribué à l'échec dans la mise en oeuvre de la CNI et du SGI

Lourdeur et caractère bureaucratique.

Déconnexion presque totale entre les procédures de budgétisation et la procédure d'élaboration du plan informatique au niveau des départements ministériels. Tout se passait comme si la centralisation des moyens informatiques devait continuer comme à l'OCM.

25.3. 6. La Direction et Contrôle des Grands travaux (DCGTx)

Objectifs

a) Contrôler les études et la mise en oeuvre des schémas directeurs et des grands projets d'informatisation des administrations et des organismes publics. Assurer et promouvoir les outils de méthodologie dans l'administration.

b) Assistance en matière de réglementation des marchés informatiques.

c) Assistance pour la formation pratique et continue des informaticiens de l'État.

d) Créer et maintenir un observatoire permanent des moyens informatiques de l'État et du secteur privé.

d) Élaboration et tenue à jour du tableau de bord de l'informatique nationale

Réalisation des objectifs. Principaux problèmes solutionnés

-- Au titre de l'objectif (a), assistance à différents départements ministériels dont le système informatique connaissait des difficultés soit en raison de leur vieillissement, soit pour des raisons de « sabotage ». Ce sont notamment:

La DGI (Direction Générale des Impôts) (schéma directeur).

Le Ministère de la Santé et de la Protection Sociale: recensement des agents; réalisation d'une base de données du personnel et d'une maquette de carte socio-sanitaire.

Le Ministère de l'Éducation Nationale (recensement du personnel, et constitution d'une base de données du personnel; informatisation de la carte scolaire)

Le Ministère de Finances (audit de la chaîne « Paie des fonctionnaires »)

Ministère de l'Emploi et de la Fonction Publique

Élaboration de divers dossiers d'études préalables et d'appel d'offres pour le compte de nombreuses autres structures publiques.

. Au titre de l'objectif (b):

Élaboration, en collaboration avec la Direction des Marchés Publics, de modèles de marchés publics (cahiers des charges) pour les différents types de prestations informatiques. Ces modèles n'ont pas encore été acceptés par tous les partenaires concernés, notamment le GIMI (principal groupement professionnel représentant les intérêts des entreprises privées d'informatique).

Avis technique et financier de la DCGTx demandé pour presque tous les dossiers de passation de marché informatiques, qu'ils soient de gré à gré ou sur appel d'offres.

Facteurs ayant contribué au succès dans la mise en oeuvre de la DCGTx

-- La concentration de moyens techniques et financiers importants au sein de la DCGTx

La confiance des autorités politiques au plus haut niveau (Présidence, Primature), et donc une grande liberté d'action de la direction de la DCGTx, notamment pour faire appel à des experts extérieurs, français notamment, en vue de la réalisation des différentes études et des travaux qui lui sont demandés. Ceci sans appel d'offres préalable.

Facteur ayant contribué à l'échec dans la mise en oeuvre de la DCGTx

Les facteurs qui ont contribué au succès de la DCGTx sont aussi ceux-là qui ont contribué à son échec. En effet, après la réalisation du dossier d'appel d'offres et le lancement de l'appel d'offres, la plupart des structures concernées se montrent très réticentes à confier à la DCGTx le contrôle total et la conduite du processus d'informatisation. Car:

. Ces structures ne se voient pas dépossédées de gaîté de coeur de leur pouvoir de contrôler l'exécution et même souvent le règlement financier de leurs propres marchés.

. Les prestataires privés, regroupés au sein du GIMI, ont également opposé une forte résistance en raison du pouvoir presque discrétionnaire que la DCGTx entendait s'octroyer sur tous les marchés informatiques de l'État.

Alors que le SGI se contentait de fournir assistance, conseil et contrôle de la passation des marchés, avec beaucoup de difficultés, la DCGTx voulait diriger les études, contrôler la passation des marchés, et exécuter ou contrôler l'exécution et le règlement financier des marchés...