Mécanismes institutionnels chargés de l'intégration effective de l'égalité entre les sexes dans les politiques et programmes

Examen décennal de la mise en œuvre de la Plateforme d'action de Dakar et du Programme d'action de Beijing

6-14 octobre 2004
Addis-Abeba

Abréviations

BAfD	Banque africaine de développement
CAGED	Centre africain pour le genre et le développement
CEA	Commission économique pour l'Afrique
CEDEAO	Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest
CEEAC	Communauté économique des Etats de l'Afrique centrale
CER	Communauté économique régionale
CFD	Comité Femmes et développement
COMESA	Marché commun de l'Afrique orientale et australe
OUA/UA	Organisation de l'unité africaine
SADC	Communauté de développement de l'Afrique australe

PREMIÈRE PARTIE : APERÇU GENERAL

1. Contexte

La prise en compte des spécificités sexuelles dans les politiques, plans et programmes publics a été reconnue lors de la Quatrième Conférence mondiale sur les femmes comme la stratégie la plus indiquée pour parvenir à l'égalité des sexes. Or, lors de la Sixième Conférence régionale africaine sur les femmes tenue en 1999, qui a procédé à l'examen à mi-parcours de la mise en œuvre du Programme d'action de Beijing, on a constaté que peu de pays avaient mis en place les mécanismes institutionnels nécessaires à l'intégration de l'égalité des sexes. Ainsi, 18 pays seulement avaient déclaré avoir formulé ou être en train de formuler, en matière d'égalité des sexes, des politiques qui guideraient le développement national. En outre, parmi les pays qui disposaient de politiques nationales sur l'égalité des sexes, pratiquement aucun n'avait mis en place les mécanismes institutionnels nécessaires pour contrôler et coordonner la mise en œuvre ou les ressources afin de garantir les compétences requises en ce qui concerne soit l'intégration des spécificités sexuelles soit le suivi et l'évaluation de la mise en œuvre et de ses effets. Les participants à cette conférence ont par conséquent adopté le Plan d'action africain pour accélérer la mise en œuvre de la Plate-forme d'action de Dakar et du Programme d'action de Beijing par le biais de plans d'action nationaux, sous-régionaux et régionaux. Ce Plan met l'accent, notamment, sur les mécanismes institutionnels visant l'intégration des sexospécificités, à savoir:

• Les stratégies et mécanismes visant à accélérer la prise en compte des questions sexospécifiques dans les politiques, plans et programmes ;

• Les stratégies et mécanismes de suivi et d'évaluation de la mise en œuvre des Programmes d'action ;

• Les mécanismes et stratégies de coordination et de responsabilisation en vue de la mise en œuvre harmonieuse des plans d'action nationaux ;

• La mobilisation des ressources pour la mise en œuvre des Programmes d'action.

En application des recommandations du Plan, le Centre africain pour le genre et le développement (CAGED) de la Commission économique pour l'Afrique (CEA) a relevé le défi en 2000 et formulé un programme de suivi et d'évaluation pour accélérer le suivi de la Plate-forme de Dakar et du Programme d'action de Beijing.

Le Programme de suivi et d'évaluation vise à renforcer la capacité des États membres à élaborer des cadres d'action détaillés en matière d'égalité des sexes et à mette en place le Système de gestion requis pour les spécificités sexuelles, comprenant les mécanismes institutionnels et de renforcement des capacités pour la mise en œuvre de la Plate-forme d'action de Dakar et du Programme d'action de Beijing. Le suivi des trois domaines d'intérêt sera assuré aux niveaux national, sous-régional et régional.

2. But du colloque

Le présent colloque, qui est conjointement organisé par la CEA et le Bureau de la Conseillère spéciale pour l'égalité des sexes, vise à servir de forum pour examiner les conclusions du suivi et de l'évaluation des mécanismes institutionnels d'intégration de l'égalité des sexes dans les 18 pays qui ont participé au Programme de suivi et d'évaluation de la CEA, et en tirer des enseignements. Il aidera les États membres de la CEA à explorer les moyens de mettre en œuvre les recommandations issues des travaux et de tirer des leçons des bonnes pratiques adoptées en vue de l'intégration de l'égalité des sexes, ainsi que des problèmes rencontrés.

a) Objectif général du colloque

L'objectif général du colloque consiste par conséquent à examiner la situation des mécanismes institutionnels d'intégration de l'égalité des sexes dans les politiques, plans et programmes nationaux au sein des 18 pays participants et à tirer des leçons en vue d'améliorer l'efficacité de ces mécanismes.

b) Objectifs spécifiques

Les objectifs spécifiques du colloque sont les suivants :

i) Examiner et évaluer les résultats obtenus et les obstacles rencontrés dans :

• La formulation et la mise en œuvre des politiques nationales en matière d'égalité des sexes ;

• La formulation et la mise en œuvre des politiques sectorielles en matière d'égalité des sexes ;

• L'institutionnalisation des programmes de renforcement des capacités dans les ministères et les organes nationaux chargés de l'égalité entre les sexes ;

• La création de mécanismes de coordination et de responsabilisation fonctionnels.

ii) Examiner la question de responsabilité liée à l'intégration de l'égalité des sexes, notamment l'établissement des responsabilités, les mécanismes de responsabilisation et les mesures prises en cas de manquement ;

iii) Échanger des informations sur des exemples de bonnes pratiques en termes de mise en oeuvre effective de mécanismes institutionnels fonctionnels ;

iv) Faire des recommandations sur les moyens de mettre en place des mécanismes d'intégration de l'égalité des sexes plus efficaces.

c) Résultats attendus

Les résultats attendus du colloque sont les suivants :

i) Faire avancer le processus de mise en œuvre de l'intégration de l'égalité des sexes en examinant les rôles, processus et bonnes pratiques adoptés par les mécanismes institutionnels fonctionnels ;

ii) Aider à créer des partenariats plus solides entre les gouvernements à tous les niveaux afin d'encourager l'intégration de l'égalité des sexes dans le développement de l'Afrique ;

iii) Contribuer à renforcer la synergie entre les efforts de prise en compte des sexospécificités déployés par l'ONU et ceux entrepris aux niveaux national et régional, et soutenir le rôle de catalyseur joué par la Commission de la condition de la femme dans le monde entier en matière d'intégration de l'égalité des sexes ;

iv) Présenter les recommandations du colloque pour adoption à la Session ministérielle de la septième Conférence régionale africaine sur les femmes (Beijing +10) ;

v) Présenter le rapport du colloque à la Commission de la condition de la femme en mars 2005.

DEUXIÈME PARTIE : LE PROGRAMME DE SUIVI ET D'ÉVALUATION DE LA CEA

1. L'Instrument de suivi et d'évaluation

L'Instrument de suivi et d'évaluation est l'élément du Programme qui comprend un ensemble d'indicateurs pour le suivi et l'évaluation de la mise en œuvre du Plan d'action africain. Destiné à être utilisé aux niveaux national, sous-régional et régional, il permet d'obtenir des résultats concrets et spécifiques dans un délais précis.

Cet instrument se concentre sur les sous-éléments suivants du Programme de suivi et d'évaluation :

a) Mise en œuvre de la composante suivi au niveau national

Cette composante comprend les actions suivantes :

i) Appuyer la formulation et la mise en œuvre de politiques nationales en matière d'égalité des sexes ;

ii) Encourager la création et/ou le renforcement des mécanismes nationaux de coordination en vue de la coordination des activités du Plan d'action africain dans tous les secteurs ;

iii) Soutenir la création et l'utilisation effective de mécanismes de responsabilisation au sein des gouvernements ;

iv) Favoriser le renforcement des capacités en vue des analyses, de la planification et de la programmation relatives à l'égalité entre hommes et femmes.

b) Mise en œuvre de la composante suivi aux niveaux sous-régional et régional

Aux niveaux sous-régional et régional, les Communautés économiques régionales (CER) et les institutions régionales (OUA, CEA et BAfD) ont eu recours à l'Instrument de suivi et d'évaluation pour contrôler et évaluer le niveau et le processus d'intégration de l'égalité des sexes au sein de leurs institutions. Elles devaient concentrer leur action sur les mécanismes de coordination et de contrôle de l'intégration de l'égalité des sexes en leur sein, et sur les dispositions prévues pour garantir les capacités nécessaires à cette intégration.

c) Renforcement des capacités en matière de suivi et d'évaluation

La composante renforcement des capacités a facilité la mise en œuvre du Programme de suivi et d'évaluation. Elle consistait en une série d'ateliers de formation sur la mise en œuvre effective du Programme, qui ont été organisés d'avril 2002 à juin 2003. Pour les participants nationaux, les ateliers ont été organisés dans les cinq sous-régions, en collaboration avec les bureaux sous-régionaux de la CEA, soit en français soit en anglais. Un atelier séparé a eu lieu pour les participants en provenance des CER et des institutions régionales (OUA et BAfD).

2. La formation

Le Programme de suivi et d'évaluation a démarré en 2002 avec l'organisation d'ateliers de renforcement des capacités. Après la validation de l'Outil de suivi et d'évaluation par un comité spécial d'experts et par le Comité Femmes et développement de la CEA, celle-ci a, en collaboration avec un certain nombre d'institutions dont l'Institut panafricain pour le développement, ABANTU for Development, le secrétariat de la SADC, le CAFRAD et la Francophonie, organisé entre mi-avril 2002 et juin 2003 une série d'ateliers de renforcement des capacités sur la mise en œuvre effective du Programme dans chacune des sous-régions du continent africain.

a) Ateliers de renforcement des capacités

i) Choix et formation des participants

Les ressources étant limitées, les 21 pays suivants représentant toutes les cinq sous-régions de l'Afrique et membres du Comité Femmes et développement (CFD) ont été choisis pour participer au Programme : Angola, Botswana, Burkina Faso, Bénin, Cameroun, Comores, Côte d'Ivoire, République du Congo, Djibouti, Gabon, Nigeria, Swaziland, Seychelles, Soudan, Tchad, République-Unie de Tanzanie, Togo, Zambie et Zimbabwe. En fin de compte, le Maroc et l'Egypte n'ont pas pris part à la formation. Quant à la Côte d'Ivoire, elle y a certes participé, mais elle n'a pu mettre le Programme en œuvre à cause de l'instabilité au sein du pays.

Le Programme a permis le suivi et l'évaluation des cadres d'action nationaux en matière d'égalité des sexes, des mécanismes institutionnels et du renforcement des capacités dans 6 secteurs stratégiquement choisis, à savoir l'égalité des sexes, les finances, la planification, l'agriculture le commerce et l'industrie, et la santé. Ces secteurs ont été retenus en raison de leurs attributions spécifiques et du fait que leur acceptation d'intégrer l'égalité des sexes aurait un effet multiplicateur aussi bien sur d'autres ministères que sur les femmes en général. Toutefois, les pays avaient la latitude de s'intéresser à davantage de secteurs en utilisant les Instruments de suivi et d'évaluation fournis par le Programme.

En conséquence, chacun des 18 pays participants mentionnés plus haut a été invité à désigner 6 spécialistes du suivi et de l'évaluation dans les secteurs stratégiques, conformément à un profil déterminé à l'avance. Le choix tenait compte de l'équilibre entre les deux sexes. L'on a également estimé qu'il était nécessaire que les ONG menant des activités de développement liées aux objectifs des Programmes d'action participent au niveau national. Les ONG assurant la coordination au niveau national, dont une par pays, ont donc été invitées.

Des spécialistes du suivi et de l'évaluation ont également été désignés par certaines Communautés économiques régionales, notamment la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC), le Marché commun de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique australe (COMESA), la Communauté économique des Etats de l'Afrique centrale (CEEAC) et la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), ainsi que l'Organisation de l'unité africaine/Union africaine (OUA/UA), la CEA et la Banque africaine de développement (BAfD). Le choix de ces spécialistes s'est effectué sur la base de leur rôle dans la collecte des informations et données nécessaires, l'établissement des rapports de suivi et leur examen avec les responsables de leurs institutions.

ii) Objectifs des ateliers

L'objectif principal des ateliers de formation était de former les spécialistes du suivi et de l'évaluation à la mise en œuvre du Programme de suivi et d'évaluation pour le Plan d'action africain. Ces ateliers visaient également à renforcer l'engagement des principaux décideurs concernant la mise en œuvre de la Plate-forme de Dakar et du Programme d'action de Beijing à renforcer la capacité des différents ministères et organisations à intégrer les objectifs des Programmes d'action dans leurs politiques et programmes de développement institutionnel et à donner aux pays africains les moyens d'évaluer correctement les progrès effectués dans la condition de la femme à la suite de la mise en œuvre de la Plate-forme de Dakar et du Programme d'action de Beijing.

iii) Résultats

Jusqu'à présent, au total 140 responsables nationaux de haut niveau appartenant aux 7 secteurs choisis et à des ONG et provenant de 19 pays africains ont été formés. Des experts en égalité entre les sexes provenant de 6 CER, 2 de l'UA et 1 de la BAD ont également reçu la formation dans l'application du Programme de suivi et évaluation.

Les ateliers de formation ont abouti à l'élaboration de plans d'action comportant des échéances pour faciliter la collecte systématique des données en vue de l'établissement de rapports nationaux biannuels de suivi.

3. Mise en œuvre du Programme de suivi et d'évaluation

a) Au niveau national

Suivi et évaluation de la situation des cadres d'action en matière d'égalité entre les sexes

La composante suivi du Programme de suivi et d'évaluation a été mise en œuvre entre juillet 2002 et décembre 2003. Après la tenue des ateliers de formation, les spécialistes sectoriels du suivi et de l'évaluation devaient s'entendre avec les responsables de leurs ministères respectifs et de leurs structures dans le cas des ONG, sur les activités dont il fallait assurer le suivi, les résultats attendus et les critères. Les spécialistes ont alors procédé à un suivi de base comprenant la collecte des données et des informations pertinentes sur la situation actuelle des politiques d'égalité entre les sexes et du Système de gestion des questions de genre. Les rapports de suivi sectoriels de base ont été soumis aux spécialistes nationaux de suivi et d'évaluation dans les ministères chargés de la condition de la femme. Ces spécialistes ont fait la synthèse des rapports sectoriels, les ont regroupés en rapports de suivi nationaux de base et les ont soumis au CAGED (voir Tableau 1).

La composante évaluation du Programme de suivi et d'évaluation a été mise en œuvre au niveau national en 2003, en préparation de la Conférence régionale sur Beijing +10. Les rapports d'évaluation étaient basés à la fois sur les conclusions des activités continues de suivi menées pendant l'année et sur l'évaluation des changements intervenus depuis le début de la mise en œuvre du Programme de suivi et d'évaluation. Douze pays ont procédé soit au suivi soit au suivi combiné à l'évaluation et établi un rapport national. Ces rapports ont été transmis au CAGED pour intégration dans le présent Rapport (voir Tableau 1).

b) Aux niveaux régional et sous-régional

Aux niveaux sous-régional et régional, les CER et les institutions continentales sont également convenues d'évaluer le niveau d'intégration de l'égalité des sexes en leur sein en se servant de l'Outil de suivi et d'évaluation. Les rapports sur leurs conclusions seront présentés directement lors des réunions sous-régionales d'examen de la mise en œuvre du Programme d'action de Beijing ou lors de la Septième Conférence régionale africaine sur les femmes (Beijing +10).

c) Appui technique au Programme de suivi et d'évaluation

À la suite des ateliers de formation et du lancement du Programme de suivi et d'évaluation sur le terrain, une équipe de suivi de la CEA s'est rendue dans un certain nombre de pays pour évaluer le processus de mise en œuvre. Cette équipe s'est assurée que le processus était en cours et a prodigué des conseils techniques, le cas échéant. Il importe toutefois de noter qu'aucun des 3 pays qui ont bénéficié de la formation en juin 2003 (Comores, Djibouti et Angola) n'a reçu la visite de l'équipe de suivi.

TROISIÈME PARTIE : CONCLUSIONS DU PROGRAMME DE SUIVI ET D'ÉVALUATION

Le programme de formation en suivi et évaluation a été mis en œuvre entre avril 2002 et juin 2003. Les pays ayant bénéficié de la formation en 2002 (voir Tableau 1) devaient soumettre deux rapports. Le premier devait combiner un rapport de base et un rapport de suivi et présenter la situation effective concernant les mécanismes institutionnels d'intégration de l'égalité des sexes, ainsi que, le cas échéant, les éventuels changements intervenus entre la période de formation et le moment où le rapport est rédigé. A cet égard, le Botswana, le Swaziland, la Zambie, la République-Unie de Tanzanie, les Seychelles, le Bénin, le Gabon et le Tchad (44,4%) ont soumis leur premier rapport. Le second rapport attendu des pays ayant reçu la formation fin 2002 était un Rapport d'évaluation de la situation des mécanismes institutionnels en décembre 2003. Des rapports ont ainsi été reçus de la Zambie, du Bénin, du Soudan, du Togo, du Nigeria, du Tchad, des Seychelles et du Zimbabwe (44,4%). Quant aux pays ayant bénéficié de la formation en juin 2003 (Angola, Djibouti et Comores), ils devaient présenter leurs rapports de base/suivi en décembre 2003 au plus tard, mais aucun ne l'a fait. Il importe aussi de noter qu'aucun de ces pays n'a bénéficié des visites de suivi du CAGED. Au total, 12 pays (66%) ont donc soumis au moins un rapport tandis que 4 seulement (22%) ont pu soumettre les deux rapports.

Certes le taux de soumission d'au moins un rapport (66%) est important du point de vue statistique à des fins d'analyse des résultats, mais des informations concrètes sur la situation des mécanismes institutionnels ont également été fournies dans les Rapports nationaux d'évaluation des progrès effectués dans la mise en œuvre du Programme d'action de Beijing, transmis à la CEA. Les informations sur les conclusions du Programme de suivi et d'évaluation relatives à la situation des mécanismes institutionnels d'intégration de l'égalité des sexes sont donc fournies à la fois dans les rapports de base/suivi, les Rapports d'évaluation et des extraits des Rapports nationaux sur la mise en œuvre de la Plate-forme de Dakar et du Programme d'action de Beijing (Beijing +10).

1. Situation des cadres stratégiques nationaux et sectoriels

Les informations ainsi obtenues montrent que 16 pays sur 18 (88,9%) ont mis en place des cadres stratégiques pour la mise en œuvre du Programme d'action de Beijing. Neuf pays (50%) disposent de programmes nationaux sur l'égalité des sexes, à savoir : Bénin, Comores, Congo, Djibouti, Swaziland, République-Unie de Tanzanie, Togo, Zambie et Zimbabwe. Parmi ces neuf pays, ce programme a été voté par le parlement dans 4, approuvé par la Présidence de la République dans 2 ; le texte attend le vote du parlement dans l'un et l'approbation du gouvernement dans 2 autres. Trois autres pays (Tchad, Nigeria et Botswana) disposent de Programmes nationaux sur les femmes et le développement approuvés par leurs gouvernements alors que 4 autres ont des Plans d'action nationaux uniquement pour la mise en œuvre du Programme d'action de Beijing. Deux pays (Seychelles et Soudan) effectuent une évaluation de l'égalité des sexes pour préparer la formulation de programmes nationaux sur cette question. La situation de l'un des pays demeure inconnue (voir Tableau 2).

En ce qui concerne la mise en place de politiques sectorielles sur l'égalité des sexes dans différents ministères, la majorité des pays ont adopté des programmes ou plans d'action spécifiques pour examiner les questions d'égalité des sexes. Au Botswana par exemple, les ministères des finances et de la planification du développement, du commerce et de l'industrie, du travail et de l'intérieur, ainsi que les administrations locales disposent de plans d'action sectoriels sur l'égalité des sexes. De tels plans d'action existent au Burkina Faso dans les secteurs de l'agriculture, de la santé, du commerce, de l'environnement, de l'éducation et de la formation, ainsi que des finances. Au Nigeria, les questions d'égalité des sexes sont prises en compte dans les politiques relatives à la démographie, à l'eau, à l'agriculture, à la santé, etc. Au Zimbabwe, tous les ministères sont censés mettre en place des programmes sectoriels tenant compte de l'égalité des sexes. La plupart des pays ont aussi promulgué des lois ou révisé les lois existantes pour protéger les droits des femmes en tant que personnes, mères et épouses dans des domaines tels que la santé en matière de procréation, les pratiques traditionnelles néfastes aux femmes et aux petites filles, les droits parentaux, l'accès à l'éducation et à la propriété foncière, l'héritage, les droits maritaux, les droits des veuves, etc.

2. Institutionnalisation des programmes de formation en intégration de l'égalité des sexes

En ce qui concerne la formation systématique du personnel des ministères compétents en analyse des spécificités sexuelles et en planification et intégration de l'égalité des sexes, seul le Zimbabwe a élaboré et mis en œuvre un tel programme. La formation était basée sur le Programme de suivi et d'évaluation de la CEA adapté aux besoins et spécificités du pays. Tous les autres pays ont organisé la formation en intégration de l'égalité des sexes : ateliers de formation pour spécialistes des questions d'égalité des sexes, hauts cadres et officiers de police de ministères choisis ainsi que pour les organisations de la société civile au Botswana ; séminaires de sensibilisation à l'égalité des sexes pour cadres supérieurs, cadres et coordonnateurs pour les questions relatives à l'égalité des sexes dans différents ministères en République-Unie de Tanzanie. Sauf au Zimbabwe, la plupart des programmes de formation ne sont pas financés par le budget de l'État, mais plutôt par des bailleurs de fonds au cas par cas lorsque les ressources ont pu être mobilisées.

3. Institutionnalisation des mécanismes de coordination et de responsabilisation

Sur les 18 pays participants, 12 (66,6%) dépendent des mécanismes nationaux chargés de l'égalité des sexes pour la coordination du programme y relatif dans les ministères techniques (voir Tableau 3). Certains pays disposent de mécanismes sur l'égalité des sexes aux niveaux provincial et de district pour la promotion et la coordination des activités y afférentes ; le Zimbabwe et la Zambie par exemple ont créé des conseils provinciaux et de district spécialisés. De surcroît, au sein des ministères techniques, les 12 pays signalent la nomination de coordonnateurs des questions d'égalité des sexes dans la plupart des ministères clés afin d'assurer l'intégration de ces questions dans les programmes sectoriels et coordonner les activités y relatives avec les organes nationaux compétents. Alors que dans certains pays, un seul coordonnateur par ministère est censé remplir ces tâches, d'autres comme le Botswana et le Zimbabwe ont recommandé que chaque direction au sein d'un même ministère désigne un coordonnateur ; l'ensemble des coordonnateurs constituerait un comité ministériel qui coordonnerait plus efficacement le programme d'égalité des sexes au niveau interne. Mais cette recommandation n'est pas encore mise en oeuvre. Par ailleurs, la moitié (6) de ces pays bénéficie d'un soutien dans la promotion de l'égalité des sexes de la part d'autres structures telles que les comités parlementaires de femmes ou les commissions nationales des femmes qui leur fournissent des orientations ou des conseils.

Les 6 autres pays (33,3%) ont créé des mécanismes de coordination indépendants des organes nationaux chargés des questions d'égalité des sexes. Parmi eux, 4 ont constitué des comités interministériels/multisectoriels pour coordonner l'intégration de l'égalité des sexes dans les ministères techniques. Il s'agit de l'Angola, des Comores, de la République-Unie de Tanzanie et de la Zambie. L'Angola a créé un conseil de coordination multisectoriel ; le Bénin a mis en place une commission nationale pour la promotion des femmes ; la Zambie dispose d'un forum consultatif sur l'égalité des sexes au niveau national ainsi que de comités provinciaux de développement et de coordination et de conseils de district. De son côté, la République-Unie de Tanzanie profite des réunions des hauts fonctionnaires pour assurer la coordination des programmes d'égalité des sexes dans les différents secteurs. Quant au Burkina Faso, la coordination a été attribuée au ministère chargé de la planification.

Le concept de responsabilité concernant l'engagement pris par les gouvernements de mettre en œuvre le Programme d'action de Beijing a souvent été compris par les pays participants comme synonyme de suivi interne du processus de mise en œuvre, y compris le suivi de la condition de la femme. Par conséquent, ce sont soit les organes nationaux chargés de l'égalité des sexes soit les mécanismes de coordination qui ont été désignés comme mécanismes de responsabilisation par 16 (88%) des 18 pays. Toutefois, la Zambie et la République-Unie de Tanzanie ont signalé l'existence de comités parlementaires permanents sur l'égalité des sexes et le renforcement du pouvoir d'action des femmes, qui sont chargés de demander des comptes au Gouvernement. La Zambie souligne à cet effet que le Comité n'évalue pas la prestation des pouvoirs publics aux niveaux provincial et de district. Le rapport indique également que les membres du Comité n'ont pas encore reçu de formation en matière d'égalité des sexes pour les préparer à évaluer convenablement les résultats obtenus par le Gouvernement.

4. Affectation de crédits pour les questions d'égalité des sexes

L'enquête de suivi et évaluation a mis l'accent sur le budget pour déterminer les fonds affectés aux mécanismes nationaux chargés des questions d'égalité des sexes, au programme d'égalité des sexes dans les ministères techniques relativement à la collecte des données ventilées par sexe et au renforcement des capacités, ainsi que les crédits accordés aux mécanismes de coordination et de responsabilisation afin de faciliter leur fonctionnement.

Tous les 18 pays ont fait part de leur préoccupation à propos des crédits alloués aux programmes sur l'égalité des sexes aussi bien dans les mécanismes nationaux compétents que dans les ministères techniques. Les mécanismes nationaux placés sous la tutelle de ministères à portefeuilles multiples connaissent des difficultés particulières dans la mesure où ils ne disposent pas d'un budget autonome qu'ils peuvent gérer selon leurs priorités. Le Mécanisme national du Zimbabwe a estimé avoir réussi un exploit en obtenant un budget autonome depuis 2002. Le Togo se plaint du fait que le budget de son mécanisme, qui représente entre 0,018 et 0,022% du budget national, est demeuré inchangé depuis 1995. D'un autre côté, il y a le Congo, dont le mécanisme chargé des questions d'égalité des sexes appartient au Ministère de l'agriculture, de l'élevage et des pêches, qui bénéficie de 10% du budget national, chiffre relativement important, reconnaissent les responsables du mécanisme. Au Tchad, par contre, le Ministère de l'action sociale, de la famille et de la condition féminine reçoit 11,3% du budget national ; pourtant, le mécanisme tchadien se plaint de l'insuffisance de son budget. Le manque d'équité dans la répartition des ressources disponibles demeure donc un problème important.

Pour ce qui est des crédits affectés à la formation en intégration de l'égalité des sexes, seul le Zimbabwe signale une allocation de 28 millions de dollars zimbabwéens pour la formation de tous les coordonnateurs des ministères techniques en 2002-2003. Il n'est pas précisé si ce budget ou une partie serait réservé à la formation continue. Certes, tous les pays ont pu organiser la formation dans un aspect ou un autre, mais ils ont signalé que les crédits étaient spéciaux et extrabudgétaires. De même, il n'existe pas de fonds pour les activités de suivi et d'évaluation. Les spécialistes de suivi et d'évaluation formés par la CEA ont dû ajouter ces tâches à leurs fonctions normales. La collecte des données ventilées par sexe souffre des mêmes contraintes dans les ministères techniques. La Zambie constitue l'exception dans la mesure où 31,57% du budget des ministères techniques sont dépensés au titre de la collecte de ces données. Les mécanismes de coordination et de responsabilisation de Zambie sont aussi suffisamment financés au niveau national, mais pas dans les provinces et les districts.

5. Résultats des recherches des ONG

La présente étude ne révèle rien sur les résultats obtenus par les ONG, seuls deux pays ayant évoqué cette question dans leurs rapports. Au cours des réunions de suivi de la CEA, il est clairement apparu que les ONG n'avaient pas été en mesure d'exécuter le Programme à cause des nombreux mouvements des spécialistes du suivi et de l'évaluation qualifiés. En outre, les ONG coordonnatrices n'avaient pu s'accorder au niveau national sur le choix des ONG qui participeraient au Programme. En effet, un seul des rapports soumis à la CEA, celui de la Zambie, a fait état du nombre d'ONG (vingt) qui ont participé de manière continue au Programme. Pendant ces missions de suivi, les spécialistes du suivi et de l'évaluation des ONG ont également confirmé qu'ils avaient été confrontés à de sérieuses difficultés financières dans leurs tentatives d'exécuter le Programme, même au sein de leurs propres organismes.

QUATRIÈME PARTIE : ANALYSE DES PROBLÈMES QUI ENTRAVENT LE PROCESSUS DE MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME

Une étude des rapports de suivi et d'évaluation et des rapports d'évaluation nationaux du Programme d'action de Beijing révèle une série de problèmes qui ont entravé l'élaboration et la mise en œuvre des mécanismes institutionnels. Trois de ces problèmes les plus notables, qui sont liés, sont résumés dans les paragraphes qui suivent.

1. Absence des politiques générales nationales en matière de genre susceptibles d'orienter l'intégration de l'égalité entre les sexes

Les informations collectées dans le cadre de l'analyse des plans directeurs nationaux indiquent qu'au moins 88,9% des pays participants ont élaboré leurs propres plans directeurs pour l'orientation de la mise en œuvre du Programme d'action de Beijing. Parmi ces pays, huit (soit 44.4%) ont déjà élaboré des politiques nationales d'égalité des sexes; quatre de ces politiques ont été adoptées par le parlement, deux ont fait l'objet de décisions au plus haut niveau de l'État et les deux dernières attendent encore d'être approuvées respectivement par le gouvernement et le parlement. Les huit autres pays ayant élaboré des plans directeurs pour l'égalité entre les sexes appliquent soit des politiques sur les femmes et le développement, soit des plans d'action nationaux. Il n'est donc pas surprenant qu'au moins 40% des pays participants citent l'absence de politique générale en matière de genre comme l'une des principales entraves à l'intégration de l'égalité entre les sexes, en particulier dans les ministères techniques.

Une politique générale d'égalité des sexes au plan national s'articule autour des valeurs sur lesquelles est ancré l'engagement pour les questions de genre. Cette politique définit les domaines de responsabilité dans l'intégration de l'égalité entre les sexes, souligne l'importance du renforcement des capacités pour l'intégration du facteur de genre dans tous les secteurs et à tous les niveaux, permet d'effecteur la collecte de données ventilées par sexe pour l'exécution du programme de suivi et d'évaluation, ainsi que l'évaluation de son impact, par l'utilisation d'indicateurs de genre bien définis. Elle exige également l'élaboration d'un budget national tenant compte des sexospécificités, l'application de mesures de discrimination positive et le renforcement des capacités des femmes. Ainsi, en l'absence de politiques générales d'égalité des sexes au niveau national, les mécanismes nationaux des questions de genre sont sérieusement « démunis » dans leurs efforts visant à favoriser une intégration durable de l'égalité entre les sexes dans les ministères de tutelle et dans d'autres secteurs. Les coordonnateurs pour les questions de genre dans différents secteurs estiment qu'il est également difficile de ne compter que sur le plaidoyer, sans l'appui de politiques approuvées au plus haut niveau, qui font de l'intégration de l'égalité entre les sexes une exigence et non pas un simple acte de bonne volonté. Cependant, même en cas d'existence de plans directeurs d'égalité des sexes, les spécialistes du suivi et de l'évaluation (qui sont aussi pour la plupart des coordonnateurs pour les questions de genre) ont souvent constaté que la plupart de ces plans ne constituaient pas des instruments d'application suffisamment adaptés pour l'intégration de l'égalité entre les sexes, à cause du manque d'éléments essentiels permettant d'orienter cette intégration dans les ministères techniques.

Il existe une corrélation entre la question d'une politique générale d'égalité des sexes et la nécessité d'élaborer un plan d'action stratégique pour la mise en application de cette politique au niveau national. Ce plan devrait être défini en fonction des dispositions de la politique d'égalité des sexes et être formulé dans une période de temps stratégique, de façon à le relier à d'autres plans nationaux, en particulier avec le programme national de développement, pour en faciliter l'exécution. Des rapports de suivi et d'évaluation font état du sérieux problème que pose l'absence de plans d'action généraux au niveau national, qui perpétue le caractère sporadique des allocations de ressources aux activités relatives aux questions de genre, compromettant ainsi leur viabilité. Ce problème entrave également l'intégration des questions de genre dans les programmes socioéconomiques.

2. Inadéquation du système de gestion des questions de genre

Pour au moins 61% des pays participants, l'inadéquation des systèmes de gestion des questions de genre constitue un grand obstacle à l'intégration effective de l'égalité entre les sexes. En plus du système de gestion des questions de genre, la plupart des pays disposent de mécanismes nationaux relatifs au genre. Dans de nombreux cas, ces mécanismes, qui ont pour rôle de défendre, de promouvoir et d'appuyer l'intégration de l'égalité des sexes dans tous les secteurs, sont encore fragilisés par leurs missions mal définies et surtout mal comprises par les ministères de tutelle. Ce rôle de plaidoyer, de promotion et de soutien n'apparaît pas clairement dans leur mandat. Par ailleurs, leur localisation ne reflète pas l'importance de leur rôle. Pour ceux des pays qui n'ont pas encore adopté de politique nationale d'égalité des sexes au plus haut niveau, le fonctionnement effectif de ces mécanismes s'avère difficile dès le départ. En outre, ces mécanismes poursuivent leur tâche difficile avec des ressources humaines et financières limitées.

En théorie, les mécanismes nationaux relatifs au genre bénéficient de l'appui des coordonnateurs pour les questions de genre qui sont progressivement intégrés dans la plupart des ministères de tutelle. Le rôle de ces coordonnateurs est de faciliter l'intégration des questions de genre dans les programmes de leurs ministères, de veiller à l'exécution de ces programmes et d'assurer le suivi des progrès accomplis. En réalité, ce rôle ne fait pas partie de leur mission mais s'ajoute plutôt à leurs tâches quotidiennes, rendant ainsi leur exécution lourde et inefficace. En outre, leurs qualifications et leur connaissance des questions de genre sont limitées, car ils sont désignés sans exigence de qualifications ou de formation spécialisée. Le fait que ce rôle vient se greffer à leur mandat rend aussi impossible l'affectation des ressources nécessaires à l'exécution de leurs tâches. La mission des coordonnateurs est ainsi souvent vouée à l'échec. A cela s'ajoute le problème des mouvements incessants de ces coordonnateurs, qui sont un obstacle à la continuité.

L'organe national de coordination fait aussi partie du système de gestion des questions de genre. Son rôle est d'assurer le suivi, l'évaluation et la coordination des programmes de genre dans tous les secteurs, y compris la société civile et le secteur privé. Il est censé collaborer avec les mécanismes nationaux de genre et les coordonnateurs pour les questions relatives au genre. Ce devrait en principe être un organe multisectoriel et multidisciplinaire ayant le pouvoir d'exiger le respect des conditions telles que l'exécution des activités planifiées, la soumission régulière des rapports de suivi et l'application de ses recommandations. Plus de 66,6% des pays participants éprouvent des difficultés à intégrer l'égalité entre les sexes dans les ministères de tutelle, puisqu'ils dépendent des mécanismes nationaux de question de genre pour la coordination intersectorielle des activités relatives au genre, avec l'appui d'une équipe de coordonnateurs mal outillés. Cette mission est trop importante pour une petite structure fonctionnant avec un budget et un personnel limités. Dans les quelques cas où les organes de coordination ne dépendent pas des mécanismes nationaux de questions de genre, l'on note des problèmes tels que leur incapacité de remplir efficacement leur mission. Ils sont également limités par les budgets insuffisants affectés à leurs activités de suivi, d'évaluation et de coordination. En outre, ils n'ont pas assez de pouvoir pour exiger l'application de leurs recommandations par les ministères de tutelle. Leurs activités, pour la plupart, ne s'étendent pas aux provinces et aux districts. Les questions de genre donc sont toujours mal appréhendées et mal intégrées dans les programmes sectoriels locaux.

La question du mécanisme de responsabilisation demeure la disposition la moins bien comprise et, partant, la moins appliquées. Seuls deux pays utilisent des commissions parlementaires pour imposer la responsabilité dans l'intégration de l'égalité entre les sexes. Ces commissions exigent la soumission de rapports sur les activités de genre dans des secteurs spécifiques, afin d'en examiner et de compiler les résultats. Les conséquences qui découleraient du défaut de soumission de rapport et l'étendue du pouvoir de ces commissions restent encore inconnues. La non-maîtrise des thèmes par les membres des commissions constitue aussi un réel problème, d'où la nécessité de leur assurer une bonne préparation pour le rôle qui leur est dévolu. Cependant, le souci majeur réside dans l'absence des mécanismes de responsabilisation dans la majorité des pays, une lacune qui passe inaperçue. L'intégration de l'égalité entre les sexes restera toujours un concept théorique, à moins de trouver des solutions pour combler l'absence de ces mécanismes.

3. Insuffisance de ressources et manque d'intérêt pour les activités d'intégration de l'égalité les sexes

C'est peut-être ce problème qui révèle mieux le fossé qui existe entre les engagements pris et la volonté de les honorer. Quasiment aucun pays n'a manqué de citer l'insuffisance des ressources budgétaires parmi les problèmes qui entravent la bonne mise en œuvre de l'intégration de l'égalité entre les sexes. Non seulement ces ressources ne permettent pas de procéder au recrutement du personnel qualifié, mais il n'existe aucun programme de renforcement de capacités durable pour s'assurer que le personnel déjà recruté possède les qualifications requises. Les pays ne semblent pas manifester un grand intérêt à investir dans ce secteur. Le système de gestion des questions de genre mentionné plus haut non seulement se voit affecter le plus petit budget, mais il est également caractérisé par une disparité entre les qualifications exigées et les résultats attendus. En outre, les ressources allouées aux activités relatives au genre dans les ministères de tutelle sont insuffisantes. Cet état de choses reflète, notamment, le degré de priorité que les décideurs accordent aux questions de genre.

Les lacunes qui persistent dans les ministères de tutelle, en ce qui concerne les questions de genre, résultent également du manque d'intérêt des décideurs pour ces questions. L'on note aussi une appréciation approximative de la relation qui existe entre l'impact et la viabilité des programmes sectoriels et leur capacité de répondre aux problèmes des femmes. Par ailleurs, l'éternelle insuffisance de données ventilées par sexe et de documentation sur le genre ne fait que perpétuer les programmes et politiques sectoriels indifférents aux sexospécificités.

CINQUIÈME PARTIE : CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Le programme de suivi et d'évaluation de l'état des mécanismes institutionnels dans 18 pays africains apporte la preuve que d'importants progrès ont été enregistrés, dans l'élaboration des mécanismes indispensables à l'intégration de l'égalité entre les sexes, dans presque tous les secteurs au niveau national. Les plans directeurs nationaux relatifs au genre sont mis en œuvre au même titre que la plupart des composantes du système de gestion des questions de genre. Dans presque tous les pays, des efforts sont faits pour intégrer les questions de genre dans certains programmes des ministères techniques, en particulier dans les secteurs ayant participé au programme de suivi et d'évaluation, et ce en dépit des lenteurs dans l'ajustement de leurs politiques aux politiques nationales de question de genre.

Cependant, l'étude met en évidence un décalage entre les engagements pris et leur exécution. Par exemple, l'état des plans directeurs relatifs au genre et des systèmes de gestion des questions de genre constitue encore un sérieux problème pour l'intégration effective de l'égalité des sexes. Il convient de procéder à leur révision et à leur mise à jour complètes, pour en faire des outils complets et efficaces de promotion de l'égalité de sexes. Bien que les questions de genre soient peu comprises, l'étude ne laisse entrevoir aucun intérêt à combler ces lacunes. Le rapport soumis par l'un des pays révèle que si environ 80% des ministères techniques semblent intégrer les aspects de genre dans leurs programmes, seulement près de 5% le font réellement. La compréhension de la relation qui existe entre la viabilité des programmes sectoriels et l'intégration de l'égalité entre les sexes reste encore théorique et au mieux superficielle. En outre, l'affectation des ressources humaines et financières nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des différentes composantes des mécanismes institutionnels pour l'intégration de l'égalité entre les sexes est encore illusoire.

Le programme de suivi et d'évaluation montre donc combien il est urgent d'étudier à nouveau les mécanismes institutionnels pour l'intégration de l'égalité entre les sexes et d'établir la responsabilité de la pérennisation des décalages entre les engagements pris et leur exécution. Il est très important de procéder à l'identification des composantes des mécanismes institutionnels qui ne fonctionnent pas correctement et les causes de ce dysfonctionnement. Les organes de contrôle devraient normalement apporter la réponse à cette question. Cependant, selon les rapports, cet organe, qui est inexistant dans la majorité des pays (excepté dans deux pays où son efficacité reste encore à déterminer), est censé veiller à l'exécution de l'intégration de l'égalité entre les sexes et prendre les mesures correctives nécessaires. De toute évidence, on ne saurait compter sur l'intégration de l'égalité entre les sexes dans les politiques, programmes et stratégies de développement sans la mise en place d'un mécanisme d'exécution.

Recommandations

Afin d'assurer la mise en oeuvre de mécanismes institutionnels viables pour l'intégration de l'égalité entre les sexes, les participants au colloque devraient formuler des recommandations appropriées en répondant aux questions suivantes:

1. Comment renforcer les politiques en matière de genre pour assurer au mieux l'intégration de l'égalité entre les sexes dans tous les secteurs ?

2. Quelles stratégies devrait-on adopter pour combler les lacunes (connaissances et qualifications) et l'insuffisance des ressources budgétaires dans les ministères de tutelle ?

3. Où se situe la responsabilité de l'intégration de l'égalité entre les sexes ?

4. À qui incombe la responsabilité de demander des comptes à ceux qui sont chargés de l'intégration de l'égalité entre les sexes ?

5. Quelles devraient être les conséquences d'un éventuel manquement ?

6. Comment la responsabilité de l'intégration de l'égalité des sexes dans les programmes sectoriels de développement peut-elle être reliée au Mécanisme d'évaluation intra-africaine du NEPAD ?

7. Étant donné l'expérience positive enregistrée dans les pays qui ont participé au programme, expérience qui a révélé l'importance qu'il y a d'élaborer des mécanismes institutionnels fonctionnels pour l'intégration de l'égalité des sexes, quels partenariats viables devrait-on instaurer pour appuyer l'exécution du programme de suivi et d'évaluation non seulement dans les pays où il a été lancé, mais également dans tous les autres pays ?

Tableau 2 : État des politiques nationales et sectorielles de genre

Tableau 3 : Institutionnalisation des mécanismes de coordination et de contrôle