I. Introduction
II. Processus d' élaboration du projet
de Protocole
III. Contenu du projet de Protocole
A. Le préambule
B. Dispositions prohibitives/protectrices
C. Dispositions incitatives/promotionnelles
D. Statut actuel du projet
IV. Conclusion
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I. INTRODUCTION
Lorsque la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples
(ci-après : la Charte) a été adoptée
en 1981, deux critiques majeures ont été émises,
relatives à ses limites. La première critique
portait sur l'absence d'une Cour dans le mécanisme de
mise en oeuvre de la Charte et la deuxième concernait
ses lacunes sur la protection garantie aux femmes [1].
En effet, l'article 18, paragraphe 3, de la Charte se contente
de prescrire à l'Etat partie de "veiller à
l'élimination de toute discrimination contre la femme
et d'assurer la protection des droits de la femme et de l'enfant
tels que stipulés dans les déclarations et conventions
internationales.". Il ressort de ce renvoi aux instruments
universels que la Charte n'a pas pris en compte les problèmes
spécifiques qui se posent aux femmes africaines, en dehors
de ceux qu'elles partagent avec les autres femmes du monde.
Ces problèmes sont nombreux, notamment: l'incapacité
en matière successorale [2];
les pratiques discriminatoires en matière matrimoniale
(polygamie; mariages forcés et levirat); les pratiques
traditionnelles de mutilations génitales; la banalisation
des violences conjugales [3];
la division inégale du travail agricole et domestique;
l'inégalité d'accès au pouvoir politique
et aux ressources économiques. Pourtant, tout le monde
s'accorde à reconnaître le rôle de premier
plan joué par les femmes africaines ces dernières
années, notamment dans le cadre du développement
de la culture de la paix dans un continent en proie aux conflits
et de la survie sociale, en cette période de marasme
économique [4].
Confortée par un mouvement progressiste catalysé
par la Conférence de Beijing de septembre 1995 sur les
femmes et assistée en cela notamment par le Haut Commissariat
des Nations Unies aux droits de l'homme (projet RAF/96/AH/30,
Addendum), la Commission africaine des droits de l'homme et
des peuples (ci-après: la Commission africaine) est en
train d'élaborer un projet de Protocole à la Charte
relatif aux droits de la femme en Afrique, pour pallier les
insuffisances relevées ci-dessus. Le but de la présente
étude est d'examiner le contenu de ce projet en vue de
déterminer sa contribution au droit international des
droits de l'homme, en cas d'adoption. Avant de procéder
à cette analyse, il convient toutefois de rappeler succintement
le processus de son élaboration.
Le but de la présente étude est d'examiner le
contenu du projet de protocole tel qu'adopté à
la, 26ème session de la Commission africaine des droits
de l'homme et des peuples tenue à Kigali (Rwanda) en
novembre 1999, en vue de déterminer sa contribution éventuelle
au droit international des droits de l'homme, en cas d'adoption.
Avant de procéder à cette analyse, il convient
toutefois de se pencher au préalable sur le processus
de son élaboration.
II. PROCESSUS D' ÉLABORATION DU PROJET DE PROTOCOLE
Grâce à l'action concertée d'organizations
non gouvernementales, notamment la Commission internationale
de juristes (CIJ), l'organization "Femme, droit et développement
en Afrique" (FEDDAF/WILDAF) et le Centre africain de la
démocratie et des études des droits de l'homme
de Banjul,e des séminaires internationaux ont été
organisés sur les droits des femmes en Afrique, en étroite
coopération et/ou sous les auspices de la Commission
africaine. Il importe de mentionner spécialement l'organization,
en novembre 1994 à Dakar, du Forum des ONGs, dans le
cadre de la Conférence préparatoire de la région
Afrique en vue de la Conférence de Beijing et la tenue
en mars 1995 à Lomé, du Séminaire sur "la
Charte africaine des droits de l'homme et des peuples et les
droits de la femme africaine". Parmi les points examinés
par le Séminaire de Lomé figurait le thème
relatif à la Charte comme instrument de protection des
droits de la femme en Afrique. Evoquant la question du rôle
des coutumes dans le déni de ces droits, le professeur
Kivutha Kibwana de l'Université de Nairobi a notamment
estimé que:
"La Charte accorde une place de choix aux coutumes et
aux valeurs traditionnelles (art. 18, 22, 27, 29 para. 7 et
61). Seul l'article 29 [7]
reconnaît que toutes les valeurs culturelles africaines
ne sont pas positives. Les coutumes, les valeurs traditionnelles
et le droit coutumier sont les premiers facteurs qui ont contribué
au déni de leurs droits aux femmes africaines. Les dispositions
relatives aux coutumes et à la culture doivent être
atténuées pour s'assurer que seules les valeurs
positives sont imposées. Les nouvelles constitutions
en Afrique commencent à se pencher ouvertement sur la
question de la culture en reconnaissant le fait qu'elle comporte
aussi bien des aspects positifs que négatifs."[5]
Les participants au Séminaire de Lomé ont recommandé
l'adoption par l'OUA d'un Protocole (additionnel ou facultatif)
à la Charte relatif aux droits de la femme et la nomination
par la Commission africaine d'un Rapporteur spécial sur
les droits de la femme. La décision prise par la Commission
d'appliquer cette double recommandation a été
entérinée par la Conférence des chefs d'Etat
et de gouvernement de l'OUA en juin 1995. Comme suite à
cette approbation, la Commission africaine a institué
en son sein un Groupe de travail sur le Protocole à la
Charte relatif aux droits de la femme en Afrique, sous la coordination
du Commissaire E.V.O. Dankwa (Ghana). Le Groupe de travail a
tenu sa première session sur le projet de Protocole à
Banjul du 26 au 28 janvier 1998. Au cours de cette session,
ont été examinés notamment la question
de la nomination du Rapporteur spécial sur les droits
de la femme et l'avant-projet du Protocole [6].
Sur proposition du Groupe de travail, la Commission a procédé
à la nomination de Mme. Julienne Ondziel-Gnelenga (Congo-Brazzaville),
également membre de la Commission, en cette qualité.
L'élaboration du projet de Protocole est un des aspects
du mandat du Rapporteur spécial [7],
assisté dans cette tâche par le Groupe de travail.
Faute de moyens financiers, le Groupe de travail n'a pu se
réunir pendant plus d'une année. Compte tenu de
l'importance du projet, le Haut Commissariat des Nations Unies
aux droits de l'homme a élargi son concours financier,
déjà consenti au titre du projet de coopération
technique avec la Commission africaine, aux activités
du Groupe de travail. Celui-ci a pu ainsi, grâce à
cet apport, tenir sa deuxième réunion à
Dakar en juin 1999. Le Groupe de travail a tenu sa troisième
et dernière réunion à Kigali en novembre
1999, en marge des travaux de la 26ème session ordinaire
de la Commission africaine, et a adopté définitivement
le projet de Protocole.
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III. CONTENU DU PROJET DE PROTOCOLE
Le projet de Protocole adopte une "option préférentielle"
[8] pour la
promotion et la protection des droits de la femme en Afrique.
Il introduit en effet une dualité des normes dans le
système de la Charte, comme il ressort de l'analyse tant
du préambule que du dispositif du projet.
A. Le préambule
Parmi les instruments auxquels se réfèrent les
auteurs du projet de Protocole, il convient de mentionner, d'une
part, les instruments interdisant les discriminations à
l'égard des femmes et prescrivant leur élimination
(Déclaration universelle des droits de l'homme; Pactes
internationaux relatifs aux droits civils et politiques, et
aux droits économiques, sociaux et culturels; articles
2 et 18 de la Charte africaine; Convention internationale sur
l'élimination de toutes les formes de discrimination
à l'égard des femmes) et, d'autre part, les instruments
qui prescrivent ou recommandent l'adoption de mesures concrètes
visant à améliorer la condition des femmes: Plans
d'action adoptés par les Conférences des Nations
Unies sur l'environnement et le développement (Rio de
Janeiro, 1992; sur les droits de l'homme (Vienne, 1993); sur
la population et le développement (Le Caire, 1994); sur
le développement social (Copenhague, 1995) et sur les
femmes (Dakar, 1994 et Beijing, septembre 1995). Cette double
référence à des instruments contraignants
et programmatoires détermine la structure dualiste du
dispositif du projet de Protocole, qui comporte des dispositions
prohibitives/protectrices et incitatives/promotionnelles.
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B. Dispositions prohibitives/protectrices
Se fondant sur les principes corrélatifs de l'égalité
et de la non-discrimination contenus à l'article 2 de
la Charte, le projet de Protocole prescrit:
la jouissance et l'exercice par les femmes, en toute égalité
avec les hommes, des droits humains et libertés fondamentales
dans tous les domaines (article 1er);
la contribution des femmes, à égalité
avec les hommes, à la préservation des traditions
respectueuses des droits de la femme fondées sur les
principes de l'égalité, de la dignité,
de la justice et de la démocratie (article 2);
l'interdiction de la peine de mort pour une femme enceinte;
de la traite des femmes sous toutes ses formes; de l'exploitation
de la prostitution des femmes; des expériences médicales
ou scientifiques sur les femmes sans leur consentement; l'élimination
par tous les moyens des pratiques culturelles et/ou traditionnelles
qui portent atteinte à l'intégrité physique
et/ou morale des femmes et des filles et qui sont contraires
aux normes internationales reconnues (gavage, mutilations
génitales, infibulations, etc.); la protection des
femmes contre les viols et toutes autres violences sexuelles
et leur répression comme crimes de guerre dans de situations
de conflit armé (article 5);
l'interdiction du mariage forcé; l'interdiction de
la polygamie, sauf consentement explicite des conjoints et
le droit pour la femme mariée d'acquérir des
biens propres et de les gérer, ainsi que l'égalité
des droits avec le mari en cas de communauté des biens
(article 7);
l'égalité des droits vis-à-vis des enfants
et des biens communs acquis pendant le mariage en cas de divorce
et d'annulation de mariage, qui doivent être prononcés
en justice, ou de séparation de corps (article 8);
l'interdiction des violences contre les femmes et la répression
de celles-ci (article 13);
l'interdiction de faire subir à la veuve des traitements
inhumains, humiliants et dégradants et le droit pour
la veuve d'hériter des biens de son mari (article 9);
le droit d'accès des femmes à la santé,
comportant le droit de maîtriser leur fécondité;
le droit de décider de leur maternité; le droit
de décider de l'espacement des naissances; le droit
du choix de toutes les méthodes de contraception; le
droit de se protéger contre les maladies sexuellement
transmissibles et le droit d'être informé sur
son état de santé et sur l'état de santé
de son partenaire (article 16, paragraphe 1).
En outre, le projet de Protocole prévoit une protection
spéciale pour les femmes de troisième âge
et les femmes ayant un handicap, compte tenu de leurs besoins
physiques et moraux (article 6). Il engage les Etats parties
à assurer une protection effective des femmes et des
enfants en période d'urgence et de conflit armé
aussi qu'aux femmes et enfants déplacés à
l'intérieur de leur propre territoire ou réfugiés
en provenance des pays voisins (article 12, paragraphe 3).
Pour éviter que l'égalité et la non-discrimination
ainsi consacrées ne demeurent formelles, le projet de
Protocole prescrit aux Etats parties de prendre des mesures
nécessaires à la promotion des droits des femmes.
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C. Dispositions incitatives/promotionnelles
Ces dispositions se rapportent à l'obligation faite
aux Etats parties de prendre des mesures nécessaires
pour:
intégrer la dimension "femme" dans les politiques
de développement (article 3);
faciliter l'accès des femmes aux services et à
l'aide judiciaires, ainsi qu'à l'information juridique
(article 8);
éliminer les discriminations dans le domaine de l'éducation
et toute référence à des stéréotypes
perpétuant cette discrimination dans les manuels scolaires
et les programmes d'enseignement; promouvoir l'alphabétisation
des femmes, l'accès gratuit des filles à l'enseignement
secondaire, ainsi que l'octroi de bourses d'étude à
cet effet et la formation professionnelle des femmes et des
filles (articles 4 et 14);
promouvoir la participation paritaire des femmes et/ou des filles
à la vie politique (article 11) et aux programmes et
activités de prévention, de gestion et de résolution
des conflits, d'éducation à la paix et d'assistance
humanitaire aux plans national, régional et international
(article 12);
promouvoir l'égalité d'accès à l'emploi
(article 15); favoriser l'accès des femmes aux services
de santé à des coûts abordables et à
des distances raisonnables et aux services pré- et post-nataux
et nutritionnels pendant la grossesse et la période d'allaitement
et protéger les droits reproductifs des femmes particulièrement
en cas de viol ou d'inceste (article 16, paragraphe 2);
favoriser l'accès des femmes à l'eau potable,
aux sources d'énergie domestique, à la terre et
aux moyens de production alimentaire et l'établissement
des systèmes d'approvisionnement et de stockage adéquats
en vue de leur sécurité alimentaire (article 17);
favoriser la jouissance et l'exercice effectifs par les femmes
du droit à un logement adéquat, grâce à
l'accès à un logement social adéquat (article
18); du droit à un environnement culturel positif (article
19); du droit à un environnement sain (article 20) et
du droit au développement (article 21).
Concernant spécialement le droit au développement,
le projet de Protocole dispose à l'article 21, paragraphe
2 :
"Les Etats parties au présent Protocole s'engagent
à prendre toutes les mesures appropriées pour:
a) permettre aux femmes de participer librement et à
tous les niveaux de décision à la conception
et à la mise en oeuvre des politiques et programmes
de développement;
b) faciliter l'accès des femmes à la terre
et garantir leur droit de propriété quel que
soit leur statut matrimonial;
c) faciliter l'accès des femmes au crédit et
aux ressources financières, économiques et naturelles;
d) prendre en compte les indicateurs de développement
humain spécifiques aux femmes dans l'élaboration
des politiques de développement;
e) veiller à ce que les effets négatifs de
la mise en oeuvre des programmes et politiques commerciales,
tels que la mondialisation, soient minimisés à
l'égard des femmes."
Les rédacteurs de la Charte africaine avaient déjà
innové en consacrant, au plan conventionnel, le droit
au développement. Les rédacteurs du projet de
Protocole récidivent en prescrivant aux Etats d'intégrer
la dimension du genre (9) dans la mise en oeuvre du droit au
développement. Ce faisant, ils donnent à cette
obligation une base juridique plus solide que celle en vigueur
au sein des Nations Unies.
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D. Statut actuel du projet
Après son adoption par la Commission africaine à
sa session de Kigali en novembre 1999, le texte du projet a
été soumis par le Président de la Commission
au Secrétariat général de l'OUA pour action
et suivi. Le Bureau des affaires juridiques de l'OUA, qui est
rattaché au cabinet du Secrétaire général,
a saisi cette occasion pour porter à la connaissance
de la Commission l'existence d'un autre projet, initié
par la Division des droits de la femme de l'OUA, relatif à
l'élaboration d'un projet de Convention sur l'élimination
de toutes les formes de pratiques affectant les droits fondamentaux
des femmes et des filles. Le Bureau des affaires juridiques
et la Commission sont tombés d'accord pour que ce dernier
projet puisse être intégré au projet de
protocole déjà adopté à Kigali (10).
La Commission poursuivra donc l'élaboration du projet,
en veillant à une plus grande coordination avec les autres
institutions susmentionnées. Après l'adoption
d'un texte unique et harmonisé, le projet devra être
soumis aux Etats membres pour commentaires et sera finalisé
par les experts gouvernementaux avant sa soumission pour adoption
à la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement
de l'OUA.
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IV. CONCLUSION
Après les développements normatifs réalisés
avec l'adoption du Protocole à la Charte relatif à
la création d'une Cour africaine des droits de l'homme
et des peuples [11],
les Etats africains poursuivent leurs efforts pour l'amélioration
de la Charte. Les travaux visant actuellement à l'adoption
d'un Protocole relatif aux droits de la femme en Afrique sont
importants à titre. En effet, l'adoption de ce texte
permettra de combler les lacunes de la Charte en la matière
et d'intégrer les développements normatifs intervenus
entre-temps au plan universel, tout particulièrement
depuis la tenue des Conférences mondiales de Vienne de
1993 sur les droits de l'homme et de Beijing de 1995 sur les
femmes. Ces deux Conférences, auxquelles les Etats africains
ont pris une part active, ont reconnu et consacré les
droits des femmes comme droits humains universels, inaliénables,
interdépendants et indivisibles et recommandé
aux Etats de prendre des mesures concrètes visant à
accorder une plus grande attention aux droits humains des femmes
afin d'éliminer toutes les formes de discrimination et
de violence fondées sur le sexe exercées contre
les femmes.
En adoptant ce projet de Protocole, les Etats africains feront
d'une pierre deux coups: contribuer au renforcement du système
régional africain de promotion et de protection des droits
de l'homme et des peuples et au développement du droit
international des droits de l'homme par la consécration
conventionnelle de la dimension du genre, sur fond des normes
prescrivant des actions de discrimination positive en faveur
des femmes en Afrique. En assistant la Commission africaine
dans ses travaux relatifs au projet de Protocole, le Haut Commissariat
des Nations Unies aux droits de l'homme a contribué positivement
à ce processus. Paraphrasant une maxime fort répandue
en Afrique, "éduquer une femme, c'est éduquer
une nation", nous pouvons concluire que "promouvoir
et protéger les droits de la femme en Afrique, c'est
promouvoir et protéger les droits de l'homme et des peuples".
Mutoy Mubiala
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NOTES
1. Voir ELMADMAD, K., "Les droits de la femme dans
la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples",
Afrique 2000 n° 14, août 1993, pp. 21-37 et KOIS,
L., "Article 18 of the African Charter on Human and Peoples'
Rights: A Progressive Approach to Women's Human Rights",
East African Journal of Peace and Human Rights, vol. 3 (1),
1997, pp. 92-114.
2. Voir notamment Centre africain pour la démocratie
et les études des droits de l'homme, Les femmes et le
droit successoral en Afrique. Etudes de cas du Kenya et du Sénégal/Women
and Inheritance Laws in Africa. Case Studies in Kenya and Senegal,
Banjul, New Type Press, 1998.
3. Voir Center for Women's Global Leadership, Gender
Violence and Women's Human Rights in Africa, New Brunswick,
Rutgers, 1994.
4. Voir KUENYEHIA, A., "50 Years of the Universal
Declaration of Human Rights and the Rights of Women in Africa",
Africa Legal Aid, juillet-septembre 1998, p. 7; Best Practices
in Peace Building and Non-Violent Conflict Resolution. Some
Documented African Women's Peace Initiatives, UNHCR/UNESCO/UNDP/UNFPA/UNICEF/UNIFEM,
Vernier, ATAR Roto Presse, 1997 et L'Autre Afrique n° 100,
spécial Femmes, intitulé "Meilleures que
les hommes?", 13-26 octobre 1999.
5. Commission africaine des droits de l'homme et des
peuples, "Rapport du Séminaire sur la Charte africaine
des droits de l'homme et des peuples et les droits de la femme
africaine", doc. ACHPR/RTP/SACAW/XVIII, octobre 1995, p.
10 et, pour le texte original de l'auteur, KIBWANA, K., Empowering
the African Woman: A Study of the Protection of Women's Rights
under the African Charter on Human and Peoples' Rights and A
Proposal Regarding the Development of a Charter on the Rights
of the African Woman, p. 9 (document à disposition chez
l'auteur).
6. Commission africaine des droits de l'homme et des
peuples, "Rapport de la première réunion
du Groupe de travail sur le Protocole à la Charte africaine
des droits de l'homme et des peuples relatif aux droits de la
femme africaine", doc/OS/58 (XXIV), octobre 1998.
7. Centre canadien d'étude et de coopération
internationale (CECI), Projet Promotion des droits et renforcement
du pouvoir des femmes sénégalaises (PDPF), "Rapport
général de l'Atelier sur le projet de Protocole
additionnel à la Charte africaine des droits de l'homme
et des peuples, relatif aux droits des femmes, tenu à
Dakar le 27 août 1998", annexe IV, p. 4.
8. Terme emprunté par l'auteur à Mgr.
Dom Helder Camara, ancien Archevêque de Recife (Brésil),
décédé récemment, qui prônait
une doctrine de justice sociale fondée sur l'option préférentielle
pour les pauvres.
9. D'après les Conclusions 1997/2 du Conseil
économique et social, approuvées par l'Assemblée
générale des Nations Unies (A/52/3, chapitre IV,
paragraphe 4): "Meanstreaming a gender perspective is the
process of assessing the implications for women and men of any
planned action, including legislation, policies or programmes,
in all areas and at all levels. It is a strategy for making
women's as well as men's concerns and experiences an integral
dimension of the design, implementation, monitoring and evaluation
of policies and in all political, economic and societal spheres
so that women and men benefit equally and inequality is not
perpetuated. The ultimate goal is to achieve equality."
10. Drafting Process of the Draft Protocol on the Rights
of Women in Africa, DOC/OS (XXVII) / 159b, African Commission
on Human and Peoples' Rights, 27th Ordinary Session, 27 April-11
May 2000, Algiers (Algeria).
11. Voir la contribution de l'auteur sur le Protocole
créant la Cour africaine des droits de l'homme et des
peuples dans le numéro d'automne 1998 de cette Revue,
pp. 27-30.
