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Governance

Contribution du Sénégal au

Accra (Ghana), 25 et 26 juin 1998

1.1 Fondements historiques et culturels

1.2 Structure politique

1.3 Situation socioéconomique

2.1 Problématique de la transparence et de la responsabilité

2.2 L’Administration publique

2.3 Le système judiciaire

2.4 Gouvernance locale et décentralisation

2.5 Droits de l’homme et système démocratique

3.1 Objectifs globaux du Programme national de bonne gouvernance

3.2 Composantes du Programme

Le Sénégal est limité au Nord et au Nord-Est par la Mauritanie, au Sud-Est par le Mali, au Sud par la Guinée et la Guinée-Bissau et à l’Ouest par l’océan Atlantique. Au centre, la Gambie constitue une enclave d’une superficie de 10 300 km².^. Le Sénégal compte une population estimée, en 1997, à 8,5 millions d’habitants sur une superficie de 196 722 km².

Situé à l’extrême ouest du continent africain, aux confins de l’océan Atlantique, le Sénégal a eu très tôt des contacts avec plusieurs civilisations, ce qui lui a permis au fil des siècles d’accumuler un riche patrimoine culturel. En effet, la société sénégalaise est riche de ses différences sur les plans ethnique, religieux et culturel. Trois facteurs sont à prendre en considération dans son processus d’unification : une certaine « wolofisation » de la société, l’islamisation et l’influence de l’Occident à travers les puissants vecteurs que sont l’école, les médias, l’Administration et dans une moindre mesure, l’église. Cependant, aucun de ces facteurs n’a abouti à un effacement des différences culturelles entre les groupes ethniques.

Religion dominante, l’islam sénégalais est essentiellement de nature "confrérique". Il se caractérise par l’allégeance des populations à des chefs religieux, ce qui a favorisé l’apparition de puissants lobbies. Ainsi, même dans l’Administration, symbole de l’unité nationale et garante du principe d’égalité devant les services publics, des solidarités traditionnelles se sont développées.

Base de la pénétration coloniale, le Sénégal s’est doté à l’époque d’une élite intellectuelle formée à l’école occidentale. Ayant abrité la capitale de l’AOF, il a acquis une expérience dans le fonctionnement des institutions républicaines. La relative stabilité de la société s’est accompagnée d’un processus continu de déstructuration et de restructuration entre, d’une part, des terroirs locaux traditionnels qui sont des organisations cohérentes sur le plan économique, démographique, social et institutionnel et, d’autre part, un nouvel espace ouvert indifférencié, homogène, avec des mécanismes de marché qui relèvent d’un autre système socioéconomique et culturel.

Le Sénégal a souvent fondé le choix de ses responsables dans le cadre d’un processus démocratique. Des progrès majeurs restent à accomplir sur la voie de l’édification d’une société démocratique, fondée sur la préservation de l’autorité de l’État et le renforcement des institutions politiques laïques. La République dispose d’un régime présidentiel, avec un Président élu au suffrage universel direct qui définit la politique de la nation exécutée par le Gouvernement.

Depuis 1991, le Gouvernement a à sa tête un Premier Ministre nommé par le Président de la République Chef de l’exécutif. Le contrôle des actions de l’exécutif est assuré par une Assemblée nationale élue au suffrage universel direct. Le pouvoir judiciaire est organisé autour des grandes institutions suivantes : le Conseil constitutionnel, qui proclame les résultats des élections législatives et présidentielles, la Cour de cassation, le Conseil d’État et les cours et tribunaux. Le pays dispose également d’une institution consultative, le Conseil économique et social.

Enfin, le paysage politique, à la fois riche et varié, est composé de 26 partis, dont 11 sont représentés au Parlement depuis 1998. Il faut signaler la présence d’une société civile dont l’objectif est de participer au développement en essayant de sensibiliser l’opinion aux questions de la cité. Elle regroupe les syndicats professionnels, les conseils nationaux de la jeunesse et de la femme, les associations de défense des consommateurs, les groupements villageois, les ONG et les organisations religieuses. Il faut également signaler l’existence d’une presse privée dynamique et indépendante qui se développe à côté des médias d’État.

L’évolution divergente d’une croissance démographique élevée et d’une croissance économique faible jusqu’en 1994 a contribué en grande partie à accentuer les grands déséquilibres et à limiter l’augmentation des revenus.

Toutefois, la qualité du cadre macroéconomique et l’intensité des réformes au lendemain de la dévaluation du franc CFA ont permis de réaliser un taux de croissance de l’ordre de 5 pour cent, des finances publiques plus saines, une bonne maîtrise de l’inflation et un net redressement de sa position extérieure. Cependant, des obstacles d’ordres institutionnel, juridique, économique, financier et social continuent de fragiliser le développement du pays.

La réorientation des investissements publics au profit du secteur quaternaire a permis d’accroître le taux de scolarisation à 59,7 pour cent en 1996-97, contre 54,4 pour cent en 1993-94, de même que le nombre d’auditeurs dans le cadre du plan de lutte contre l’analphabétisme. Cette option a aussi permis d’améliorer les indicateurs de santé dont certains se rapprochent des normes de l’OMS.

Le IXe Plan d’orientation pour le développement économique et social (1996-2001) définit, par dix orientations stratégiques, les conditions de réalisation de la compétitivité et du développement humain. Une telle perspective exige l’édification d’un État stratège. Cependant, il est difficile d’atteindre les objectifs de compétitivité et de développement humain en l’absence d’actions systématiques en matière de transparence et de responsabilité, principes clés d’une bonne gouvernance.

La transparence et la responsabilité, principes clés de la bonne gouvernance, s’entendent aussi bien de l’usage des principes d’ouverture et de responsabilité dans l’exercice légitime de l’autorité du gouvernement que de la capacité de ce dernier de contrôler et de diriger les affaires d’un pays dans l’intérêt de toutes les populations et, en même temps, de faciliter l’accès des services de l’État au secteur privé et au public en général.

La mise en œuvre de ces principes suppose l’existence de structures administratives basées sur des normes de fonctionnement et des procédures souples et transparentes, une responsabilisation, une motivation et une égale disponibilité des agents de l’administration à l’égard du public et du secteur privé; elle suppose aussi la possibilité pour ces derniers d’accéder sans aucune restriction à ces services.

Si la bonne gouvernance se mesure aussi par la capacité de répondre sans aucune limitation à l’attente des citoyens en général et à celle des agents du secteur productif en particulier, la responsabilité des serviteurs de l’État est engagée en cas de violation des normes de fonctionnement des services de l’Administration publique.

Cette responsabilité met en cause la cohérence des missions et des objectifs assignés aux différents services de l’État ainsi que le degré de responsabilisation de ses agents. Elle met aussi en cause le comportement de ses agents et leur aptitude à se conformer aux normes de fonctionnement d’un service public. La violation des normes de fonctionnement du service public est souvent imputable au poids de la culture et de la tradition sur les mentalités.

Au moment où le Sénégal s’engage à poursuivre les réformes d’ordre économique, politique et social pour mieux s’insérer dans la mondialisation, une bonne gouvernance, par la mise en place d’un État stratège, apparaît comme une priorité si l’on veut accélérer la croissance et assurer le développement humain durable.

L’analyse de la gouvernance, au regard des principes de transparence et de responsabilité, permet de passer en revue les performances des services de l’Administration publique, celles de la démocratie et du milieu des affaires et, enfin, les problèmes qui limitent l’efficacité de l’Administration publique; c’est pourquoi il importe d’analyser cette efficacité par la mise en œuvre des principes de transparence et de responsabilité tant dans l’organisation institutionnelle, les capacités et les mécanismes de contrôle de l’Administration publique et du système judiciaire que dans l’évolution de la politique de décentralisation et des mécanismes de contrôle des entités décentralisées ainsi que celles des atouts et faiblesses du système démocratique.

Une étude sur la productivité de l’Administration, réalisée par le Ministère du travail et de l’emploi en novembre 1997, rend compte des constats des usagers quant aux services publics. Elle signale par degré d’importance : une mauvaise capacité de réponse et de réaction; une administration lourde avec des procédures longues; un taux d’absentéisme très élevé des agents de la fonction publique résultant souvent en un manque d’interlocuteur pour orienter l’usager; une administration rigide incapable de s’adapter au changement et d’anticiper le futur; un désintéressement des agents concernant leur tâche, ce qui freine leur esprit d’initiative. À côté de ces éléments qui dénotent une certaine culture de l’administration, il est important d’étudier son fonctionnement à travers son organisation institutionnelle, sa capacité de gestion et ses mécanismes de contrôle et d’audit.

Les structures administratives sont souvent cloisonnées, ce qui limite la circulation de l’information. Le cloisonnement entre structures administratives rend aussi difficile la circulation de l’information entre l’Administration et les usagers. Les vieilles habitudes ont conduit notamment à une inadéquation des procédures et du besoin d’accès universel à l’information et parfois à une quasi-rupture des relations avec l’usager.

En outre, l’instabilité institutionnelle et les fréquents déménagements des services de l’Administration contribuent à leur affaiblissement, en raison de la perte documentaire et du délai nécessaire pour qu’ils redeviennent opérationnels. S’y ajoute le fait que l’information administrative est souvent frappée à tort du sceau de la confidentialité.

Les prérogatives et les missions ne sont pas respectées. En plus, certaines structures de l’Administration continuent d’obéir à des réglementations et des procédures qui datent de l’indépendance. Il y a peu de cohérence entre les structures et les objectifs. On constate une inflation de structures poursuivant les mêmes objectifs, sans relations fonctionnelles ni opérationnelles, ce qui entraîne des doubles emplois et des chevauchements (multiplicité de directions et création de cellules d’exécution de projets). Cette situation entraîne à son tour une confusion dans les rôles, les différentes attributions et les responsabilités des divers intervenants. Elle empêche de poursuivre dans des conditions transparentes les objectifs assignés aux services travaillant dans le même secteur.

Le non-respect des procédures se multiplie quand les individus se rendent compte qu’ils peuvent user de recours pour négocier les sanctions et échapper aux normes établies. Aussi longtemps que le coût de la sanction exprimant la désapprobation est moindre que celui de la violation délibérée ou inconsciente de la norme, un individu peut trouver plus rationnel de marquer sa préférence pour une conduite tout à fait personnelle.

Le refus de se conformer aux normes de fonctionnement de l’Administration découle de la protection attendue des réseaux (associations de quartier, de village, groupements politiques ou religieux) formels ou informels. Ceux-ci sont des lieux de pouvoir et parfois de contre-pouvoir, surtout lorsqu’ils sont partie prenante de la société civile. Ils se présentent comme des structures refuges qui renforcent le pouvoir de négociation des individus.

Ces constats montrent que la qualité du service public n’a pas été à la hauteur des attentes des usagers (guichets fermés avant l’heure, lenteur des réactions, absence d’interlocuteur, complexité des règles). En effet, l’Administration n’a pas le réflexe de considérer l’usager comme un client et un partenaire qui mérite attention et sollicitude. Le citoyen est désarmé face à la toute puissance d’un agent qui manifeste une mauvaise volonté à rendre comme de droit le service attendu. La nécessité du recours a conduit à la mise en place de structures telle que la Médiature. Le nombre croissant de dossiers traités par cette institution traduit l’ampleur de ce phénomène.

Avant les réformes du programme d’ajustement structurel, l’interventionnisme de l’État s’accompagnait d’une prolifération de procédures, d’octroi de licences, d’autorisations ou d’agréments divers, de procédures rigides de contrôle des affaires par des réglementations nombreuses et des mécanismes bureaucratiques.

Les multiples réformes de l’Administration, notamment le désengagement de l’État, la déconcentration et les autres réformes administratives ont été axées presque exclusivement sur l’aspect budgétaire (diminution des niveaux des effectifs) et non sur la qualité du service. Pourtant, la mise en place d’un service public efficace et performant offrant des prestations de qualité est un préalable à la bonne gouvernance.

La gestion de l’économie est fondée sur le système national de planification dont les différents instruments visent à mettre en œuvre les stratégies de développement. De façon plus globale, l’évaluation du système de planification a permis de déceler des problèmes institutionnels qui ne militent pas en faveur d’une plus grande transparence et de la responsabilisation des agents des ministères chargés de la conception et du suivi des politiques et programmes de développement et des acteurs de la planification régionale. Si le plan national de développement économique et social constitue une loi de l'État, il n'en est pas de même des outils de pilotage conçus au niveau régional et local.

Les problèmes de mise en œuvre des plans régionaux résultent du statut des régions du Sénégal qui n'ont pas de pouvoir de financement de projets, de la faiblesse des ressources financières des collectivités locales, des procédures d'affectation des ressources d'investissement de l’État et de la faible capacité de formulation des politiques régionales et locales. En outre, l’absence de coordination des structures d’intervention à l’échelle régionale ne permet pas de définir un cadre de cohérence global entre les différents instruments que sont le Plan régional de développement intégré (PRDI), le Plan d’investissement communal (PIC) et le Plan local de développement (PLD).

Par ailleurs, la qualité du service dans les entreprises du secteur parapublic n’est guère meilleure en dépit d’un mode de gestion privé. Cela découle d’une position monopolistique qui ne contribue pas à améliorer l’efficacité et au respect de l’usager en plus de l’immunité d’exécution forcée. Les interventions répétées de l’État dans la gestion financière ne peuvent s’accommoder des règles de prudence et d’orthodoxie financière nécessaires à l’instauration d’un climat propice aux affaires.

Le climat des affaires est aussi révélateur de la capacité du Gouvernement de gérer l’économie nationale. À cet égard, de nombreux investisseurs étrangers et des hommes d’affaires locaux continuent de percevoir, malgré tous les efforts récents, la situation comme étant hostile à l’initiative privée. Cette perception est nourrie par trois facteurs : i) le scepticisme quant à l’engagement du Gouvernement de prendre des mesures de libéralisation, ii) le manque de transparence dans la prise des décisions, ajouté à un sentiment généralisé que le terrain de jeu n’est pas égal, et iii) les contrôles administratifs jugés excessifs et qui occasionnent des retards.

De façon plus explicite, les réformes ont été superficielles et partielles pour le secteur privé car :

• les textes juridiques (lois, décrets, arrêtés) qui établissent les réformes, révèlent parfois des possibilités d’interprétation qui détournent les intentions initiales;
• l’impartialité et la transparence ne sont pas toujours assurées dans la mise en œuvre des politiques économiques; les lois fiscales et la législation sociale sont fortement biaisées au profit des producteurs du secteur non structuré et des firmes sénégalaises.

Cette perception explique la dégradation des relations entre l’Administration et le secteur privé ces dernières années. D’un côté le secteur privé déplore l’existence de nombreuses taxes, la lourde réglementation douanière, les longues procédures pour l’obtention de papiers administratifs, une réglementation inadéquate de la législation du travail et les faiblesses et incertitudes du système juridique et judiciaire. Pour l’Administration par contre, le secteur privé sénégalais n’était pas suffisamment prêt à accompagner l’État dans son processus de désengagement, et les opérateurs économiques étaient peu respectueux de la réglementation en vigueur, surtout en matière de fiscalité.

D’après des études réalisées par le secteur privé on peut constater que, pour ce qui est de l’environnement juridique des affaires :

• les lois et règlements gouvernant l’activité économique révèlent des insuffisances en raison notamment du manque de concertation préalable avec les chefs d’entreprise;
• l’immunité d’exécution forcée garantie à l’État, aux entreprises du secteur parapublic, et aux collectivités locales leur permet de ne pas respecter leurs obligations contractuelles sans être exposés à une exécution forcée tout en bénéficiant de ressources de droit privé;
• le problème de la sécurité juridique et judiciaire des investissements privés se pose au regard de la vétusté des textes (code de commerce de 1807, loi sur la société à responsabilité limitée de 1925), du manque à la fois de moyens matériels et humains des juridictions et de maîtrise du cadre juridique notamment dans le domaine fiscal et le droit des entreprises en difficulté. S’y ajoutent la compétence non spécialisée des magistrats et des juridictions pour le contentieux économique et l’insécurité des crédits face à la liquidation;
• le recours à l’arbitrage dans les relations entre privés d’une part, et entre privés et l’État d’autre part, n’est pas systématique.

Enfin, la dégradation continue du service public empêche la mise en œuvre des politiques et programmes, comme le reflète le faible taux d’absorption des crédits. Ceci provient de l’absence de ressources humaines de qualité, notamment dans les ministères techniques qui jouent un rôle essentiel dans les dépenses d’investissement. L’inexistence de plans de carrière, la non-application systématique de sanctions positives ou négatives, l'absence d'une gestion prévisionnelle des ressources humaines démotivent le personnel et limitent son efficacité. La certitude d’un revenu garanti, la sécurité de l’emploi et l’absence d’un système d’évaluation basé sur le mérite n’incitent pas à une constante amélioration des performances.

2.2.3 Mécanisme de contrôle et d’audit

L’Administration n’a pas internalisé une culture d’audit et de contrôle. La culture administrative locale assimile le contrôle à une sanction négative. L’absence de contrôle se manifeste aussi bien au niveau de la gestion des ressources humaines que dans la procédure de passation des marchés publics.

Le système d’évaluation des agents n’est pas appliqué de manière effective, le contrôle des effectifs n’est pas régulier. La carrière des agents n’est pas toujours directement assujettie à l’appréciation de leur responsable hiérarchique. L’efficacité des procédures de contrôle est amoindrie par les multiples recours dont ils peuvent bénéficier.

Pour ce qui est des marchés publics, la longueur des procédures décourage certaines initiatives et ne permet pas de filtrer les fraudes. Le retard accusé dans le vote de la loi de règlement par l’Assemblée nationale ne facilite pas l’élaboration des bilans d’exécution financière des budgets des départements ministériels et des autres institutions (Assemblée nationale, Conseil économique et social, Présidence, etc.).

2.3 Le système judiciaire

2.3.1 Organisation institutionnelle

Notre pays était doté à l’indépendance d’une organisation judiciaire relativement concentrée avec l’institution d’un système d’unicité de juridiction bâti autour d’une Cour suprême et de cours et tribunaux. Actuellement, le système judiciaire est organisé autour du Conseil constitutionnel, de la Cour de cassation, du Conseil d’État et des cours et tribunaux. La Constitution, fondement de cette organisation, lui consacre trois principes : l’indépendance des magistrats des cours et tribunaux, l’inviolabilité des droits de l’homme et le caractère absolu des droits de la défense.

La structure de l’organisation judiciaire est pyramidale. Au sommet se trouvent, outre le Conseil constitutionnel, compétent en matière constitutionnelle et de conflit de compétence entre les deux autres juridictions suprêmes, le Conseil d’État et la Cour de cassation. Le Conseil constitutionnel proclame les résultats des élections législatives et présidentielles, alors que le Conseil d’État est compétent pour les élections rurales et municipales et la régularité des comptes publics. Il examine les recours pour abus de pouvoir de l’État et des collectivités locales; en conséquence il juge les élus locaux dans les actes de gestion. Viennent ensuite la Cour d’appel de Dakar, les tribunaux régionaux, les juridictions départementales et les tribunaux du travail. S’y ajoutent des cours d’exception, notamment la Cour de répression de l’enrichissement illicite qui n’est plus opérationnelle et la Cour de discipline budgétaire pour lutter contre la corruption et les malversations.

2.3.2 Fonctionnement et mécanisme de contrôle

Des procédures judiciaires trop lourdes, une législation vétuste ainsi que des ressources humaines insuffisantes, notamment des magistrats, sont la cause d’une lenteur excessive dans l’instruction des dossiers, entravent la transparence dans le monde des affaires et ne permettent pas aux justiciables d’exercer pleinement leur responsabilité civile.

Malgré les projets d’appui institutionnel du Département de la justice, des problèmes, notamment des lenteurs dans le fonctionnement de la justice, persistent. Outre le déficit en effectifs dont la résorption est prévue avec le recrutement programmé de 100 magistrats, cette situation s’explique par :

• l’éparpillement des juridictions à travers la ville de Dakar en attendant la réalisation du nouveau palais de justice;
• l’insuffisance des moyens matériels;
• l’insuffisance des juridictions d’appel, avec une seule Cour d’appel déjà très engorgée;
• le nombre de contentieux dilatoires en raison de la procédure du sursis à exécution occasionnant l’encombrement de la Cour de cassation;
• la vétusté des textes et des lois, occasionnant un décalage entre les pratiques sociales et l’évolution économique.

2.4.1 Évolution de la politique de décentralisation

Après l'indépendance, la politique de décentralisation s’est progressivement renforcée avec plusieurs réformes dont les plus marquantes sont celles de 1972, 1990 et 1996. Auparavant, la loi 66-64 portant code de l’Administration communale a harmonisé le statut de toutes les communes du Sénégal. Toutes ces évolutions ne doivent pas cacher le réflexe jacobin de l’Administration, dont les agents résistent aux transferts de leurs pouvoirs.

Jusqu’en 1972, le Sénégal était caractérisé par deux modes d’administration territoriale : les habitants des villes qui s’administraient librement par le biais de leur Conseil municipal alors que les ruraux étaient administrés par un fonctionnaire. D’où la réforme de l'administration territoriale et locale de 1972 pour rompre cette dichotomie et permettre à tous les citoyens de jouir d’un même statut avec la création de collectivités locales en milieu rural : les communautés rurales.

Après quelques années d’application de la réforme de l’administration territoriale et locale, la limitation des pouvoirs des élus locaux par des attributions trop importantes aux fonctionnaires nommés (le sous préfet en milieu rural et l’administrateur municipal dans les communes chef-lieu de région) était très mal ressentie et vigoureusement dénoncée. Ainsi fut adoptée la réforme de 1990 qui renforce notamment les pouvoirs des élus locaux par le transfert des tâches de gestion du sous-préfet au président du conseil rural et la suppression du statut spécial aux communes chef-lieu de région qui retournent au droit commun.

2.4.2 La nouvelle réforme

Pour parachever l’architecture de la décentralisation, il fallait combler le vide existant entre l’État central fort et lointain et les collectivités de base proches des populations mais démunies, en transformant la région en une collectivité locale intermédiaire. La réforme de 1996 a eu pour dominante le changement de statut de la région et le transfert de neuf domaines de compétence (planification, aménagement du territoire, domaines , urbanisme, santé, éducation, environnement, jeunesse et sports, culture). À cet égard, le principe de la libre administration des collectivités locales et celui de la non-tutelle d’une collectivité locale sur une autre sont réaffirmés. Le contrôle a priori des actes des collectivités locales n’est plus la règle mais l’exception. L’article 336 du nouveau code des collectivités locales cite les domaines d’exception nécessitant une approbation préalable du représentant de l’État.

Il est important de noter que le manque de formation et le taux élevé d’analphabétisme chez les élus locaux tranchent avec l’étendue de leur pouvoir et responsabilité.

Si la régionalisation permet une meilleure répartition des centres de décision, une bonne description des tâches permettrait de bien cerner les compétences entre le niveau central et le niveau local et entre l’État et la collectivité. Le contrôle de l’égalité et les tâches de souveraineté reviennent à l’État alors que les régions ont des compétences en matière de planification et de développement. Si l’État prévoit de financer les régions de façon à compenser les inégalités, il y a des chances que l’État continue d’être le lieu de coordination et de redistribution des pouvoirs avec le risque de réduire les responsabilités des pouvoirs locaux et de ne pas favoriser un contrôle, donc la transparence, des arbitrages rendus par l’État.

2.5.1 Institutions et mécanismes

Le principe de la séparation des pouvoirs est consacré par la Constitution. Le pouvoir législatif a pour mission d’exercer un contrôle effectif sur le Gouvernement en adoptant ou en rejetant des projets de loi, en posant des questions orales ou écrites aux membres du Gouvernement et en constituant des commissions d’enquête. Les députés peuvent également voter une motion de censure contre le Gouvernement.

La vie démocratique a connu plusieurs compétitions électorales opposant différents partis. Mais depuis 1988, les lendemains d’élections ont toujours été émaillés de contestations occasionnant des troubles sociaux. Un code électoral consensuel a été adopté en 1991 mettant fin à la pratique du recours au boycottage des élections. Aux termes de la loi électorale en vigueur, la compétition électorale est ouverte aux candidatures indépendantes pour les législatives et les présidentielles.

La question de l’opportunité d’une structure indépendante chargée d’organiser les élections a suscité un débat passionné de la part des partis politiques et de la société civile. Un décret présidentiel de 1997 a formalisé le cadre de cette réflexion qui a abouti à la création de l'Observatoire national des élections (ONEL) pour assurer la sincérité et la transparence des élections. Une Direction générale des élections a été créée au sein du Ministère de l’intérieur pour l’organisation des consultations électorales.

2.5.2 Acquis et faiblesses

L'appropriation des politiques de développement passe par davantage de concertations avec les populations. C'est ainsi que des concertations périodiques sont organisées entre le Gouvernement et ses partenaires sociaux (patronat, syndicats de travailleurs, représentants du monde rural, etc.).

Une des faiblesses du fonctionnement normal du jeu démocratique réside dans le faible niveau d’instruction de la population, le faible taux de participation aux consultations électorales (moins de 50 pour cent aux législatives de 1998), le taux de scolarisation de 59,7 pour cent et le taux élevé d’analphabétisme (72 pour cent). La méconnaissance des lois et des règlements, la faible capacité de dialogue avec l’administration constituent autant d’obstacles à l’émergence d’une opinion publique au fait des enjeux de la société. 

La primauté du droit est de plus en plus perçue comme une condition du jeu démocratique. Cette perception doit être accompagnée par l’ensemble de la société sénégalaise pour renforcer le respect de la dignité humaine. Une cour traitant des cas d’enrichissement illicite est établie depuis 1981. Des dispositions légales ont renforcé la protection des citoyens contre la torture et les mauvais traitements. Par ailleurs un statut particulier a été reconnu pour les ONG qui contribuent à la défense des droits de l’homme et un Comité national des droits de l’homme et de la personne humaine a été créé. Le 10 décembre, Journée mondiale des droits de l’homme, est célébré au Sénégal.

Les libertés d’association et de presse sont reconnues au Sénégal. La presse comprend une pluralité d’organes et joue un rôle essentiel dans la consolidation de la démocratie. Le journaliste exerce librement son métier même si la loi exige dans certains cas qu’il révèle ses sources en cas de diffamation.

L’approche participative se développe dans les domaines économique, politique et social. Cependant, en multipliant les expériences de cohabitation, certains partis politiques prennent la responsabilité de brouiller la transparence du jeu politique. Les électeurs sont souvent désemparés par le jeu politique au Sénégal où des partis élus pour défendre un programme d’opposition peuvent se retrouver du jour au lendemain dans le gouvernement. En principe, le vote donne une indication de la volonté du citoyen de sanctionner le programme défendu par un parti ou une coalition de partis. Mais le décalage entre le discours et la pratique de certains partis brouillent les conditions du jeu démocratique dans un pays où des contestations se font jour après chaque élection. Si le travail de l’ONEL est salué par tous à la suite des récentes élections de mai 1998, les limites qui lui sont fixées ne militent pas pour la suppression des contestations au cours des différentes élections. Car l’organisation des élections par l’Administration pose le problème de faire accepter leur transparence par tous.

La stratégie du Gouvernement, au lendemain de la dévaluation du franc CFA, est de faire du secteur privé le moteur de la croissance. Les réformes entreprises dans ce cadre ont porté notamment sur l’élimination des contrôles de prix, l’abolition des barrières non tarifaires et l’élimination des privilèges de monopole. Elles ont contribué à l’amélioration de l’environnement pour l’activité du secteur privé. Des cadres de concertation ont été mis en place sur les stratégies économiques et des projets d’appui au secteur privé en vue de promouvoir un réel partenariat.

Depuis janvier 1994, un climat de transparence marque la plupart des actes publics, comme en témoignent les actions présentées ci-après.

En raison de la demande croissante de transparence, de pluralisme médiatique et de liberté d’expression dans les domaines politique, économique et social, un Haut Conseil de l’audiovisuel (HCA), organisme indépendant, est créé pour veiller à l’objectivité et au pluralisme de l’information, à la libre et saine concurrence entre les médias audiovisuels.

La gestion des élections a aussi été améliorée avec la création d’un organisme indépendant, ONEL, chargé de contrôler et de superviser les élections dans un souci de transparence. Pour répondre à la demande de l’ONEL, le fichier électoral est accessible depuis le 30 avril 1998 à toute personne connectée à Internet.

Ces deux organismes ont fortement contribué à l’occasion des élections législatives de mai 1998 à instaurer un climat de sérénité et un processus électoral dont les résultats seront les moins contestés dans toute l’histoire politique récente du Sénégal.

Au plan juridique, l’État a signé le traité de l’Organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique (OHADA). Trois actes uniformes entrés en vigueur le 1er janvier 1998 permettent de garantir la sécurité juridique et judiciaire à l’échelle sous-régionale.

L’Assemblée a aussi voté en mars 1998 la création d’une structure de contrôle des magistrats, à savoir l’Inspection générale des services de la magistrature, organisme indépendant dont les membres sont nommés par le Conseil supérieur de la magistrature. Une loi portant création de la Cour de discipline financière, remplaçant la Cour de discipline budgétaire, a été votée. Cette cour, qui a pour mission de poursuivre et de sanctionner toute faute de gestion sur les deniers publics au sens large et à l’encontre de toute personne détenant un mandat public, administrateur de crédits ou ordonnateur, participe aussi à la dynamique des responsabilités.

Le Ministère de la modernisation de l’État a engagé la réforme du système d’avancement des agents, les enquêtes sur la qualité du service public préalable à la concertation avec l’Administration.

Pour parfaire le fonctionnement de la justice, d’importantes réformes déjà initiées vont être approfondies et complétées. En 1993, on a mis fin au pouvoir de maniement des fonds du Greffier en chef et mis en place la Caisse autonome des règlements pécuniaires des avocats (CARPA). Pour l’assistance judiciaire, un crédit de 200 millions de francs CFA géré par l’Ordre des avocats est mis en place.

Les interventions du projet d’appui à la réforme du système judiciaire ont contribué à la résorption partielle des besoins de valorisation des ressources humaines des cours et tribunaux et à une amélioration des conditions de travail par un appui matériel et logistique. Le projet vise également l’accès au droit du justiciable. Ceci jetterait les bases d’une transparence accrue du système judiciaire.

Au niveau de chaque région est créée depuis le 5 mai 1998 une agence régionale de développement (ARD), chargée de stimuler le développement régional et local. Elle sera le maître d’œuvre dans l’élaboration du Plan régional de développement intégré (PRDI), des plans d’investissements communaux (PIC) et des plans de développement locaux (PLD). L’ARD aura la capacité de formuler et de gérer des projets.

Le Programme national de bonne gouvernance va s’inscrire dans la dynamique de ces actions de transparence.

Il s’agit essentiellement de contribuer à l’efficacité et à la transparence dans la gestion économique et sociale et de conforter l’état de droit dans une société démocratique. Le Programme devra contribuer à ancrer dans l’esprit de chaque citoyen que l’accès au pouvoir et aux ressources s’opère de manière équitable et transparente. Il devra également contribuer à l’instauration de la paix et de la stabilité et favoriser un environnement propice à la production et des pratiques transparentes de gestion dans les secteurs public et privé. La mise en place d’institutions efficaces et transparentes est indispensable à la réglementation et à la stabilisation du processus économique, à la prise de décision et à la sauvegarde de la stabilité politique et économique. La légitimité nécessaire ne peut être obtenue que sur la base de mécanismes démocratiques agréés et internalisés. Il s’agit donc d’instaurer une culture de responsabilité citoyenne, d’information, de transparence, d’état de droit et de justice sociale au profit de l’intérêt général.

Ainsi, le programme doit viser à faciliter :

• Le renforcement et la rationalisation de l’Administration centrale par une réforme profonde de la fonction publique en vue de la rendre plus performante. Les domaines d’intervention porteront sur la révision des textes régissant la fonction publique et des procédures au sein des administrations et entre elles, en vue d’améliorer la qualité des services. Des programmes de formation et d’appui institutionnel aux différentes structures seront mis en place. L’établissement de mécanismes favorisant la transparence dans la gestion des affaires publiques, avec notamment la promotion d’une culture d’évaluation périodique, sera pris en compte. L’Administration doit être équitable, dévouée au bien commun, capable surtout d’expliquer aux interlocuteurs la pertinence des décisions prises au niveau supérieur et de les appliquer sur le terrain.

• La promotion d’une gouvernance locale pour une meilleure prise en compte des besoins des populations par une planification participative; un renforcement du processus de décentralisation par une mise en œuvre satisfaisante de la politique de régionalisation; une meilleure valorisation des potentialités et des ressources locales et la satisfaction des véritables besoins des populations pour un développement durable.

• La consolidation de l’évolution démocratique par le renforcement et la transparence du processus électoral. À ce niveau, les domaines d’activités à mener couvriront notamment l’éducation civique, la question de l’égalité entre les sexes, le renforcement des capacités de contrôle de l’Assemblée nationale, le renforcement de la société civile et l’appui à une concertation permanente entre la société civile, l’Administration et le secteur privé. L’objectif est la mise en place de mécanismes pour une participation effective, équitable et représentative, pour la protection des droits de l’homme et des libertés civiles et pour le renforcement et la transparence des institutions chargées de leur gestion.

• L’amélioration de l’environnement juridique vise à confirmer la prééminence du droit. Il s’agit en effet de créer une culture du respect du droit entre les différents pouvoirs et chez le citoyen. La légalité, le droit à une bonne administration de la justice, le droit d’accès aux tribunaux, la garantie d’un procès équitable, le droit à la publicité du procès, l’impartialité du juge et le principe de la proportionnalité, notamment celles des peines, sont autant de facteurs permettant d’asseoir l’état de droit.

• La promotion d’un climat des affaires en encourageant les investissements privés. Les investisseurs étrangers ou nationaux n’interviennent que dans un environnement sûr et stable avec des règles claires et respectées de tous. Ils ont besoin d’un ordre public bien assuré et du renforcement de l’état de droit. En plus d’un environnement juridique et fiscal clair, il importe d’avoir un code des investissements attractif, une législation du travail adaptée, des dispositions fiscales et douanières allégées et des règles claires d’attribution des marchés publics ainsi que des voies de recours et un bon déroulement de la justice. La démocratisation des affaires repose sur la libéralisation totale de l’économie.

Le programme sera articulé autour de quatre composantes qui couvrent l’ensemble du champ de la bonne gouvernance : amélioration de l’efficacité de l’Administration publique; approfondissement du système démocratique et de la gouvernance locale; amélioration du système judiciaire et du climat des affaires; et renforcement des capacités de gestion et de planification du développement.

La mise en œuvre des composantes dont le degré de maturité diffère selon le cycle de vie du projet, interpelle tous les citoyens du pays car elle demande l’engagement et la détermination de tous dans une gestion rigoureuse du développement. Pour chaque composante sont présentés successivement les considérations générales, les objectifs spécifiques et les actions et mesures à prendre.

La nécessité d’instaurer un contexte plus favorable au développement économique et social a conduit l’État à promouvoir un cadre macroéconomique de qualité. La réalisation de cet objectif important de la politique économique du pays contribue à rendre l’économie sénégalaise plus efficiente et, par conséquent, à améliorer le niveau de vie général de la population. Pour mieux consolider et développer ces acquis, il importe d’adapter les institutions publiques et leur mode de fonctionnement au contexte de globalisation de l’économie et de croissance d’une demande sociale de plus en plus exigeante.

• Mettre en place une administration à même de favoriser les conditions de la confiance, de l’épanouissement des hommes et du succès des entreprises par une gestion saine et efficace des affaires publiques dans la transparence et la rigueur;

• Renforcer la rationalisation institutionnelle de l’Administration pour l’adapter aux exigences des changements en cours tant au niveau national qu’international;

• Améliorer la gestion des ressources humaines par la révision des textes de la fonction publique en vue de promouvoir la responsabilité des agents et d’accroître leur productivité; et

• Améliorer la qualité des services fournis à tous les usagers.

Ces objectifs sont traités en trois volets : réforme institutionnelle, fonction publique et amélioration des rapports entre usagers et Administration.

a. Réforme institutionnelle de l’Administration

Les activités prévues pour ce volet sont :

• la rationalisation des structures administratives et la simplification des organigrammes des services;
• la généralisation de l’usage de l’informatique et l’interconnexion de tous les services;
• la poursuite de l’allégement des procédures administratives, douanières, fiscales et d’agrément des investissements en prévision des objectifs de l’UEMOA;
• l’accélération de l’adoption du projet de décret relatif aux marchés publics;
• l’accroissement des prérogatives des ministères techniques dans la mobilisation des dépenses (fonctionnement et investissement) et la création d’une structure forte de contrôle des engagements des dépenses publiques;
• l’amélioration de la transparence dans les dépenses d’investissement avec le détail des catégories de dépenses des projets dans le PTIP;
• la déconcentration des centres de décision et l’accroissement de la responsabilité personnelle des agents dans la qualité des actes qu’ils traitent;

b. Fonction publique

Les activités prévues pour ce volet sont :

• la révision du statut général de la fonction publique et l’amélioration du système de gestion des effectifs;
• la mise en place d’un programme de redéploiement des effectifs au profit de l’éducation et de la santé;
• la poursuite et l’extension de l’expérience des volontaires de l’éducation à d’autres secteurs;
• la mise à jour des recommandations de l’audit du personnel de la fonction publique, en particulier la mise à jour systématique de ses fichiers de base, l’harmonisation des plans relatifs au personnel des divers ministères, la préparation d’un manuel de procédures et l’informatisation et la gestion intégrée des trois fichiers (fonction publique, solde et ministères techniques);
• la mise en œuvre du système d’évaluation des tâches et de rémunération basée sur le mérite;
• la finalisation du programme sur les pensions de retraite et l’amélioration de la planification et de la couverture des charges inhérentes;
• l’élaboration effective d’une charte de la déconcentration; et
• l’appui à la formation permanente des autorités administratives et des agents en fonction dans les services extérieurs de l’État.

Les activités prévues pour ce volet sont :

• les enquêtes auprès des usagers pour recueillir leurs opinions sur la qualité des services publics et des agents de l’État en tant qu’acteurs;
• l’établissement, à la suite de ces enquêtes et d’autres études pertinentes, d’un plan d’action en rapport avec les usagers et les agents de l’État visant à améliorer le service public et le mettre en œuvre;
• la nomination dans chaque service d’un agent conseiller en relations publiques;
• l’établissement d’une charte annuelle comprenant les prestations de service que l’Administration ou le secteur parapublic s’engage à offrir aux usagers;
• l’adoption d’un système de fiche de transmission agrafée à chaque dossier administratif avec nom et date de réception et de transmission pour un contrôle plus strict de son traitement; et
• le renforcement de la protection civile par un accroissement des moyens de sécurité publique et de prévention des risques naturels ou accidentels.

3.2.2 Approfondissement du système démocratique et de la gouvernance locale

Il est nécessaire que le processus démocratique évolue afin d’atteindre les objectifs d’une bonne gouvernance. La liberté de se constituer en association respectueuse de la loi fondamentale est déjà un acquis. L’objectif de cette composante est de faire en sorte que chaque citoyen ait la possibilité d'influer, par une participation volontaire, sur la vie politique, sociale et professionnelle du pays, dans un esprit de solidarité et de renforcement de l'unité nationale. C’est dans ce processus que s’inscrit la régionalisation qui vise une meilleure répartition des centres de décision afin de rapprocher davantage l’Administration du citoyen. C’est dans cet esprit que des programmes sont en cours pour améliorer le niveau d’instruction et d’alphabétisation des citoyens, ce qui participe de la consolidation de la démocratie.

La société civile doit être renforcée pour mieux participer non seulement à l’instauration d’une démocratie durable mais également à la pratique d’une bonne gestion des affaires publiques, tant au niveau national que local. Ainsi, pour mieux jouer leur rôle de formateurs et d’éducateurs, les organisations non gouvernementales et celles regroupant les travailleurs, les jeunes, les femmes et les populations à la base doivent être renforcées.

• Renforcer l’expertise du Parlement et du Conseil économique et social afin qu’ils jouent efficacement leur rôle de contrôle de l’exécutif, de conseil et de force de proposition de l’exécutif et du législatif;

• Améliorer les capacités d’organisation des élections et consolider la liberté d’association et d’expression;

• Promouvoir un état de droit doté d’une autorité véritable et respectueux des droits fondamentaux de l’homme et des principes démocratiques, qui protège les libertés individuelles et collectives, garantit l’égalité des citoyens devant la loi et en respecte la dignité humaine, notamment celle des minorités et des détenus;

• Promouvoir une société civile impliquée dans la gestion des affaires publiques par le renforcement de l’éducation civique, la sensibilisation et l’information sur les droits et devoirs des citoyens;

• Poursuivre la mise en œuvre de la politique de décentralisation, renforcer le processus participatif et les capacités des entités décentralisées et élargir l’accès aux ressources financières des collectivités locales; et

• Mettre en œuvre de plans régionaux, communaux et locaux de développement en s’appuyant notamment sur le Plan national d’aménagement du territoire et suivre la formulation et la gestion des politiques régionales et locales par les agences régionales de développement.

La composante comprend deux volets :  système démocratique et décentralisation

a. Système démocratique

Dans le domaine de la démocratisation, le renforcement du processus passe d’abord par l’organisation d’élections libres et transparentes afin de disposer d’institutions légitimes. Ces dernières seront renforcées dans leur rôle, en vue d’assurer une efficacité plus grande de l’exercice du pouvoir et de l’état de droit. Les activités prévues dans ce volet sont :

• la promotion des valeurs républicaines par une éducation du citoyen (gouvernants, gouvernés, administrateurs et administrés…) dans le respect de la chose publique et des symboles et institutions de la République, en revalorisant l’instruction civique (écoles, spots publicitaires, etc.), en mettant le drapeau devant tous les édifices publics et en traduisant dans les langues nationales les textes fondamentaux de la République (Constitution, lois et règlements, code électoral, etc.);
• le renforcement du consensus entre les acteurs concernés, autour notamment de la refonte du fichier électoral, du code électoral et de la distribution des cartes d’électeurs et du financement des partis politiques;
• l’accroissement de la capacité des structures chargées de l’organisation (Direction générale des élections), du contrôle et de la supervision (ONEL) et de la proclamation des résultats (Conseil constitutionnel, Conseil d’État et Cour d’appel) pour assurer la transparence des élections;
• l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication dans le processus électoral, la généralisation de la carte nationale d’identité et le renforcement de la neutralité de l’Administration dans les opérations de vote;
• le renforcement du pouvoir législatif -- en donnant aux parlementaires et aux sénateurs les moyens de jouer leur rôle notamment de contrôle de l’exécutif, en renforçant leur expertise par des assistants parlementaires dans les questions de développement et en mettant à leur disposition des locaux et un centre de documentation plus fonctionnels;
• le renforcement des capacités d’analyse du Conseil économique et social afin d’améliorer la qualité de ses conseils;
• la garantie de la liberté de la presse, la protection du journaliste dans l’exercice de ses fonctions et le renforcement du respect du code déontologique;
• la mise en place de mécanismes de respect des conditions de concurrence entre médias;
• l’accroissement des capacités, l’élargissement des compétences du Haut Conseil de l’audiovisuel notamment à la gestion des fréquences et le renforcement des moyens de l’Agence de presse sénégalaise (APS);

b. Décentralisation

La décentralisation permettra une stimulation de l’effort de redressement des collectivités locales, d’une part, et d’autre part un soutien à l’effort d’investissement. Elle améliorera le degré d’implication des populations, des ONG et des organisations de base, notamment dans la gestion des affaires locales. Le Projet d’appui aux collectivités est une réponse aux objectifs de la décentralisation. Il en est de même du Fonds de développement local de Kédougou et bientôt du Programme de lutte contre la pauvreté.

Les activités de ce volet sont :

• l’achèvement de la mise en place de toutes les structures prévues, notamment l’Agence régionale de développement (ARD);
• l’élaboration et la mise en œuvre de la rénovation de la fiscalité locale et l’adoption d’un programme de réforme des finances locales afin d’assurer des ressources qui puissent permettre le fonctionnement et le développement autonome des collectivités locales;
• l’amélioration du fonctionnement du fonds d’équipement des collectivités locales et du fonds de dotation et la création d’un mécanisme de péréquation pour organiser la solidarité entre les collectivités locales;
• la vulgarisation des textes adoptés (décrets d’application, circulaires) dans le cadre de la régionalisation;
• l’étude de l’opportunité de la création d’une fonction publique locale et le redéploiement éventuel des effectifs des services centraux;
• le renforcement du processus participatif;
• le renforcement de la concertation entre populations et élus locaux afin de garantir une meilleure diffusion des textes et documents (traduction en langues nationales, affiches, dépliants, films documentaires, émissions radios, etc.);
• l’appui aux collectivités locales dans la mise en place d’un mécanisme participatif des populations à tout processus de formulation ou de prise de décision;
• l’encouragement du partenariat entre les mouvements associatifs et les collectivités locales;
• le renforcement des capacités locales;
• l’élaboration d’un plan de formation permanente à l’intention des élus locaux et des agents en service dans les collectivités locales (gestion, rédaction, administration, procédure, etc.);
• le renforcement de la capacité des élus locaux de promouvoir la coopération décentralisée;
• le renforcement des capacités de la Direction des collectivités locales;
• l’appui institutionnel aux conseils régionaux (équipement des hôtels de région et moyens logistiques des organes régionaux);
• la mise en place d’un programme d’amélioration de l’état civil au niveau des communes et des communautés rurales et l’appui à sa mise en œuvre;
• l’appui au système de planification local (élaboration dans les collectivités locales de manuels de planification et de procédures);
• la formation des agents des ARD aux techniques de formulation des politiques, et aux techniques de préparation, d’évaluation et de gestion des projets;
• l’élaboration d’instruments de planification par la méthode participative (élaboration de plans, suivi des investissements, évaluation rétroactive des projets);
• l’amélioration des instruments de planification régionale et locale par le développement d’outils méthodologiques (guides, logiciels, modèles, SIG, etc.) en vue d’une meilleure maîtrise et d’une bonne diffusion des données démographiques, géographiques et cartographiques;
• l’institution de mécanismes de suivi et de contrôle de l’action des ONG par les collectivités locales bénéficiaires;
• la systématisation de l’exercice de planification au niveau des collectivités locales (PRDI, PIC, PLD) et la programmation des investissements en adéquation avec les plans élaborés;
• l’amélioration des instruments de planification régionale et locale;
• la poursuite des réformes et des programmes d’investissement au niveau des communes éligibles travaillant avec l’Agence pour le développement des municipalités (ADM); et
• le renforcement de la protection civile par un accroissement des moyens des collectivités locales dans le domaine de la sécurité publique et de la prévention des risques naturels ou accidentels et des nuisances.

Dans un contexte démocratique, les politiques de l’État dans ce secteur visent à favoriser l’existence d’une justice crédible, efficace et impartiale. Il s’agit donc d’assurer la sécurité des personnes, des biens et des transactions. Sa bonne performance constitue une condition absolument nécessaire à l’instauration d’une paix civile et une garantie de la sauvegarde des intérêts des investisseurs. En effet, dans sa nouvelle stratégie de croissance, l’État fait de la promotion du secteur privé l’axe central de sa politique.

Les objectifs spécifiques de la composante consistent à :

• Améliorer l’environnement économique et institutionnel des entreprises par la concertation;

• Moderniser la justice pour contribuer à l’instauration de l’état de droit;

• Stabiliser l’environnement juridique pour mieux anticiper les comportements; et

• Favoriser un accès plus aisé des justiciables à la justice.

Ces objectifs seront pris en charge dans deux volets : réforme institutionnelle et climat des affaires.

a. Réforme institutionnelle

Au niveau institutionnel, les mesures déjà engagées seront poursuivies en vue d’une amélioration de l’environnement juridique, notamment l’amélioration de la couverture réelle par la création de tribunaux départementaux plus proches du justiciable, la révision des textes de lois dans le sens de la promotion d’un état de droit et le renforcement de l’effectif des magistrats.

Les activités se rapportant à l’appui institutionnel visent essentiellement à rendre la justice accessible aux justiciables, à améliorer les conditions de travail et à diversifier les filières de spécialisation des magistrats. Ainsi les activités envisagées sont :

• la construction et la réhabilitation des tribunaux conformément au décret 84-19 du 2 février 1984 prévoyant une plus grande décentralisation de la justice dans le respect d’un ratio de couverture de la population;
• la création d’un centre d’arbitrage à la Chambre de commerce, d’industrie et d’agriculture de Dakar pour diligenter le dénouement de certains contentieux, surtout d’ordre économique;
• la création d’un département spécialisé en droit commercial au tribunal régional hors classe de Dakar ayant pour fonction le suivi des actes uniformes de l’OHADA;
• la mise en œuvre d’un programme continu de spécialisation des magistrats dans différents domaines et surtout dans les questions économiques et financières liées à l’entreprise;
• l’amélioration du système de collecte des statistiques judiciaires aux fins de l’établissement de rapports d’activités;
• la création d’une inspection générale des services judiciaires;
• le renforcement de la Section des comptes du Conseil d’État par le recrutement de fonctionnaires ayant des compétences dans le domaine de la comptabilité;
• la création d’une deuxième cour d’appel;
• la construction d’un nouveau palais de justice à Dakar;
• la poursuite du programme de recrutement des cent magistrats;
• la formation des magistrats dans le domaine du contrôle des élections; et
• la création d’un greffe commercial dans le cadre d’une réforme plus globale du tribunal régional de Dakar.

b. Climat des affaires

Il s’agira, dans ce volet, d’assurer une parfaite jonction entre les efforts internes de maximisation de la compétitivité au sein des entreprises et les politiques globales ou sectorielles que conduit l’État en vue d’une accélération de la croissance et d’un développement humain durable. Ce volet appuiera la révision de la législation en vue de l’adapter au contexte socioéconomique actuel. Il contribuera également aux activités à mener dans le cadre de l’harmonisation du droit des affaires. Les réformes à mettre en œuvre viendront consolider celles d’ordre macroéconomique qui seront poursuivies dans la transparence et sans discrimination.

Les activités envisagées sont :

• l’adaptation des différents codes à l’évolution des affaires (codes du travail, des investissements, minier, des impôts, des douanes , etc.);
• la poursuite de l’harmonisation des lois et procédures au traité de l’OHADA;
• la création de conditions législatives et réglementaires favorisant le développement de la sous-traitance;
• la poursuite et l’élargissement de la politique de concertation avec le secteur privé dans la formulation des lois.

En ce qui concerne la problématique de la sécurité juridique et judiciaire des investissements, il sera procédé à la révision des textes ayant des déficits prononcés en la matière : le Code des obligations civiles et commerciales, qui reflète des insuffisances sur les actions gouvernant les activités économiques et la question d’immunité d’exécution forcée garantie à l’État; la loi sur les sociétés à responsabilité limitée; le droit des entreprises en difficulté.

En ce qui concerne la lutte contre toute forme d’enrichissement illicite et les pratiques illégales connexes, il s’agit de criminaliser les actes de corruption concernant les deniers publics, de créer de meilleures normes de comptabilité en renforçant la collaboration entre les institutions judiciaires et les services d’enquête, et de veiller à ce que les dispositions relatives au secret bancaire n’interdisent les poursuites judiciaires. Une déclaration préalable des avoirs doit être obligatoire pour certains corps ou fonctions. Aussi pour mieux protéger les ressources publiques, on mettra en place une cellule indépendante qui peut se constituer en partie civile en cas de détournement de deniers publics.

3.2.4 Renforcement des capacités de gestion et de planification du développement

La nécessité d’instaurer un contexte plus favorable au développement économique et social doit conduire à un renforcement des capacités de tous les acteurs du développement. Il s’agira de former et d’informer les agents de l’Administration pour disposer de stratégies de développement pertinentes et d’analyses de haute qualité destinées à la préparation des décisions. Il est également important dans ce cadre d’assurer l’efficacité et l’efficience dans la gestion des investissements publics. Le secteur privé doit aussi bénéficier de l’expertise dans le domaine de la gestion des entreprises et être préparé aux modifications de l’environnement international. L’appui institutionnel et le développement du partenariat entre les instituts de recherche, l’Administration et le secteur privé sont des aspects essentiels de la composante.

• Améliorer l’efficacité du processus de planification, de budgétisation et de suivi de l’économie nationale;
• Renforcer les capacités des ministères techniques à la formulation et à l’exécution des politiques sectorielles et à l’analyse des projets par la restauration des cellules de planification;
• Renforcer la capacité de gestion du secteur privé;
• Prendre en compte de façon plus large les exigences de la décentralisation et de l’aménagement du territoire dans l’identification des projets.

La composante va s’appuyer sur trois volets pour la réalisation de ces objectifs : l’Administration publique, le secteur privé et la promotion de l’information pour le développement.

Les faiblesses notées en matière de gestion du développement sont une conséquence directe des insuffisances constatées dans les capacités de l’Administration publique de prendre en charge ses multiples fonctions. La mise en œuvre d’une bonne gouvernance passe donc par l’application d’un dispositif d’actions structurées dans le domaine de la formation. Celui-ci visera principalement :

• l’amélioration de la capacité institutionnelle de l’ensemble des ministères en matière de promotion et d’accompagnement du développement;
• une meilleure organisation des structures internes du MEFP;
• une rationalisation, une réadaptation des instruments existants et une formation des cadres aux techniques modernes de gestion de l’économie;
• un renforcement de la capacité des ministères techniques dans les domaines de la formulation des stratégies et politiques sectorielles, de la préparation, du suivi et de l’évaluation des projets et programmes;
• l’extension de toute formation aux cibles que sont les agences régionales de développement et les services communaux;
• la dotation des services en moyens logistiques et matériels leur permettant de mieux tirer profit de la formation de leurs effectifs; et
• l’appui à la mise en place et au fonctionnement des structures de planification dans les ministères techniques.

Les cibles concernées sont les cadres nationaux, incluant ainsi non seulement les fonctionnaires cadres participant à la gestion du développement, mais aussi les consultants privés, les collectivités locales, les opérateurs économiques et les partenaires sociaux.

Enfin, la rédaction de manuels sera encouragée, voire même promue, pour permettre la création de supports pédagogiques adaptés et internalisés. Ces manuels seront conçus dans les directions techniques, éventuellement en partenariat avec les institutions de formation et de recherche et les bureaux d’étude.

L’exécution de ce programme de formation privilégiera la sous-traitance avec des institutions de formation locales.

Dans sa nouvelle stratégie de croissance, l’État fait de la promotion du secteur privé l’axe central de sa politique. Il s’agira dans ce volet de promouvoir des politiques globales ou sectorielles permettant d’assainir l’environnement économique et institutionnel des entreprises, de moderniser la justice et d’accélérer le désengagement de l’État. Ce sont là les conditions préalables si l’on veut tirer tout le bénéfice de la formation du secteur privé.

Les activités de ce volet sont les suivantes :

• l’appui au plan technique et financier des entreprises, des organisations patronales et associations professionnelles;
• la formation du secteur privé pour l’aider à mieux maîtriser le contenu des accords de l’OMC et de leur conséquence sur leur plan de la production;
• le renforcement de la capacité institutionnelle des organisations professionnelles en vue d’améliorer leur efficacité s’agissant de l’assistance à leurs membres;
• la rationalisation et l’harmonisation des structures d’intervention et d’appui au secteur privé;
• le renforcement des capacités de gestion du secteur privé par la formation à la planification stratégique;
• la promotion de partenariats fonctionnels entre les entreprises du secteur privé et les institutions de recherche scientifique et technologique.

Ce volet comprend l’accès à l’information pour le développement (information administrative, statistique, scientifique et technologique) et aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. À terme il doit améliorer le système national de statistique, renforcer les capacités de coordination et de partenariat avec les autres structures productrices d’informations statistiques et permettre à chaque acteur d’accéder à une information pertinente pour ses besoins. Les activités de ce volet concernent l’information pour le développement ou les nouvelles technologies.

i. Information pour le développement

Les activités sont :

• la définition d’une politique nationale de gestion de l’information pour le développement à sa mise en œuvre;
• la mise en place d’un système d’informations fiable qui couvre l’information économique, sociale, statistique, scientifique et technique;
• l’accès facile de l’information administrative au public intéressé;
• la mise au point d’une synergie entre les pme/pmi et les résultats de la recherche;
• la redynamisation du système national d’information statistique par l’amélioration, la diversification et la réglementation de la production et de la diffusion de données économiques et sociales (traitement, analyse et publication);
• la création de bureaux de documentation et d’information dans l’ensemble des services de l’État (ministères, directions, etc.) et leur équipement;
• le renforcement et la redynamisation des structures de coordination existantes (archives nationales, CNDST);
• le recrutement de personnel chargé de gérer et de traiter cette information (documentalistes, archivistes, etc.);

Les tâches prévues sont :

• la formation de spécialistes de l’information pour les nouvelles technologies de l’information;
• la mise en place d’un fonds d’appui et d’incitation aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (FADI);
• la mise en place d’un réseau d’échange de l’information (intranet) ainsi que d’un réseau administratif de communication "voix et données" par l’équipement et l’interconnexion des services de l’Administration;
• la connexion de l’ensemble des services de l’Administration à Internet;
• la mise en place et l’équipement de bureaux d’information et de documentation dans les régions;
• l’accès facile du public aux diverses banques de données existantes (CNDST, DPS, etc.) par le réseau Internet;
• l’utilisation des inforoutes pour développer en particulier la télémédecine, le télé-enseignement, la sous-traitance, etc.;
• le parachèvement du réseau national d’information scientifique et technique et sa connexion aux réseaux mondiaux de recherche, ce qui permettra aux opérateurs privés d’en tirer profit;
• le recensement régulier du potentiel scientifique et technologique en vue d’une vulgarisation auprès des utilisateurs;
• la mise en œuvre du programme national de valorisation et d’exploitation industrielle des résultats de la recherche;
• la mise en place d’une base de données informatisée sur le potentiel scientifique et technique pour le rendre accessible notamment au secteur privé.

Le Programme national de bonne gouvernance repose sur la notion d’interdépendance des différentes fonctions. Compte tenu du fait que les actions recensées seront exécutées par les structures en place avec l’appui des bailleurs de fonds, la coordination des activités entre les différentes structures et celle des différentes assistances extérieures est d’une grande importance. Cette coordination sera accompagnée par la mise en place d’un système d'information, d’une part entre les différents modules du programme, et entre le programme et les décideurs, d’autre part.

La coordination s’impose au Gouvernement, non seulement pour garantir la cohérence de ses propres actions mais aussi comme un impératif vis-à-vis des bailleurs de fonds en vue d’améliorer la cohérence et l’efficacité de leurs interventions.

La coordination du programme sera assurée par le Ministère de l’économie, des finances et du Plan. L’organe de pilotage et de coordination du Programme comprend un Comité national de pilotage doté d’un secrétariat et de responsables des composantes.

Le Comité national de pilotage du programme (CNPP) est chargé de l’orientation et de l’impulsion du programme. Il adopte les programmes d’activité des composantes qui lui sont soumises par le secrétariat. Il est composé du MEFP (président), des ministères impliqués, des bailleurs de fonds et de toutes autres compétences jugées utiles.

Le secrétariat du CNPP sera assuré par la Direction de la planification qui prépare ses réunions sur la base des propositions d’activité des composantes.

Les composantes seront logées dans les ministères en fonction de leur domaine de compétence. Ainsi la composante "Amélioration de l’efficacité de l’Administration publique" sera logée au Ministère de la modernisation de l’État; la composante " Approfondissement du système démocratique et de la gouvernance locale", au Ministère de l’intérieur; la composante "Amélioration du système judiciaire et du climat des affaires", au Ministère de la justice; et la composante "Renforcement des capacités de gestion et de planification du développement" au Ministère de l’économie, des finances et du Plan, à l’exception du volet accès à l’information pour le développement et aux nouvelles technologies de communication qui sera logé au Ministère de la recherche scientifique et technique. Chaque composante est supervisée par un responsable qui rend compte au CNPP.

Le Comité de pilotage du programme national définit les orientations du programme et veille à sa mise en œuvre correcte. À ce titre, il est chargé de superviser l’exécution globale du programme à travers la planification, la programmation et le suivi-évaluation des réalisations; il entérine le plan de travail et son budget. Le contrôle de l’exécution des ressources se fera selon le cadre réglementaire de l’exécution nationale. L’évaluation du programme national aura lieu en deux étapes : une évaluation à mi-parcours et une évaluation finale. Les modalités seront arrêtées entre le Gouvernement et les partenaires au développement.

En dehors du cadre institutionnel, le budget du programme a fait l’objet d’une première approximation basée sur les activités des composantes. Cependant, toutes les composantes n’ont pas le même degré de maturité dans le cycle de vie du programme.

Le budget de la composante "Amélioration de l’efficacité de l’Administration publique" est estimé à près de 6,025 milliards de francs CFA. Cette première approximation est fondée sur les expériences en cours dans d’autres pays. Le coût définitif de la composante ne sera connu qu’après évaluation du plan d’action issu de la concertation. Les activités nécessaires à la concertation sont déjà évaluées financièrement et les ressources disponibles.

En ce qui concerne la composante "Approfondissement du système démocratique et de la gouvernance locale", le cadre juridique est déjà mis en place. Il reste à parfaire la formulation, sauf dans le domaine du renforcement des capacités. Son budget est estimé à 5,75 milliards de francs CFA et comprend essentiellement l’appui aux collectivités locales, aux pouvoirs législatifs et aux organismes chargés des élections.

La composante "Amélioration du système judiciaire et du climat des affaires", en partie prise en charge par le projet d’appui à la réforme du système judiciaire, le Comité des réformes juridiques (CRJ) et la Fondation du secteur privé, tous deux dans le cadre du projet d’appui au secteur privé. La plupart de ces activités sont en cours d’exécution. La composante devra poursuivre et approfondir ces activités. Sur un coût estimatif de 9,45 milliards de francs CFA, plus de la moitié des financements est à rechercher.

Le budget de la composante "Renforcement des capacités" estimé à 7,30 milliards de francs CFA devra être mis à jour pour tenir compte de la nouvelle configuration de la composante.

Au total, le budget approximatif des quatre composantes de la bonne gouvernance s’élève à près de 28,527 milliards de francs CFA, dont 80 pour cent sont à rechercher. Un étude portera sur l’évaluation financière du programme une fois examiné par tous les secteurs concernés.